Droit de propriété et environnement : La Cour administrative, dans un arrêt du 20 mars 2025, annule la décision de refus du ministre de l’Environnement d’autoriser l’installation d’une clôture en zone verte.
Contexte factuel :
Un couple est propriétaire d’une maison. A quelques mètres de cette dernière, juste en face d’un petit chemin rural public, est située une parcelle de moins de dix ares. Sur cette dernière parcelle ils y ont aménagé un jardin. Le terrain de la maison et celui du jardin sont séparés par un chemin rural.
Le couple a souhaité entourer son jardin d’une clôture, afin de pouvoir jouir dudit jardin (ainsi que les membres de leur famille) en toute sécurité et quiétude.
Les époux, tous deux experts dans des matières voisines de la protection de l’Environnement, ont voulu, pour des raisons culturelles et environnementales, installer, non par une clôture normale avec poteaux et fils métalliques et plastifiés, mais une clôture à lattis en bois (ou ganivelle ou clôture à claire-voie ; dite «Staketenzaun »).
Lors d’un entretien avec le bourgmestre de la commune concernée, celui-ci a attiré l’attention des époux sur le fait qu’il leur faudrait probablement une autorisation du ministre de l’Environnement pour l’installation de la clôture. Il les informa cependant qu’une autorisation de sa part (un permis de construire) n’était pas requise.
Le couple, qui ne pouvait pas s’imaginer qu’une autorisation soit exigée pour une clôture de ce type, consistant en une structure légère, d’un genre historique, plutôt positive pour l’Environnement, s’est alors adressé au préposé forestier localement compétent. Celui-ci lui a confirmé qu’il fallait une autorisation du ministre de l’Environnement sur la base de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles. Il lui a également fait savoir que lui-même ne verrait pas d’objections à l’installation de la clôture, étant donné que ce genre de clôture en bois et à caractère historique, s’intégrerait parfaitement dans le paysage, mais que la décision appartenait au ministère de l’Environnement.
En juin 2021, les époux ont introduit une demande d’autorisation auprès de la ministre de l’Environnement de l’époque.
En novembre 2021, la ministre de l’Environnement a refusé d’accorder l’autorisation sollicitée.
Contre cette décision les époux ont introduit un recours gracieux en janvier 2022.
En février 2022, la ministre de l’Environnement a confirmé sa décision de refuser l’autorisation sollicitée.
En 20 mai 2022, les époux ont introduit un recours en annulation.
Contexte juridique :
Dans la version applicable au litige, la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, comportait en son article 3, une définition de la notion de construction comme suit :
| « construction » : tout aménagement, bâtiment, ouvrage et installation comprenant un assemblage de matériaux reliés ensemble artificiellement de façon durable, incorporé ou non au sol, à la surface ou sous terre. Au sens de la présente loi, la notion de construction ne comprend pas les clôtures agricoles entourant des pâtures, ni les clôtures protégeant les rajeunissements forestiers ; ».
Autrement dit, suivant une lecture a contrario, étaient réputées « constructions » au sens de la loi, toutes les clôtures, à l’exception des clôtures agricoles entourant les pâtures et des clôtures protégeant les rajeunissements forestiers.
La clôture des époux n’étant pas à ranger parmi ces catégories, la réalisation de cette « nouvelle construction » n’était possible, selon le ministre de l’Environnement, que si elle répondait aux critères de l’article 6 de la loi sous le titre « règles concernant les nouvelles constructions », prévoyant un régime strict basé sur une idée de non-constructibilité en zone verte, et limitant les possibilités de réaliser de nouvelles constructions pour les affectations agricoles, horticoles, maraîchères, sylvicoles, viticoles, piscicoles, apicoles, cynégétiques, ou qui comportent la gestion des surfaces proches de leur état naturel, ou encore, pour le logement d’exploitants agricoles à titre principal. |
Or, la clôture était destinée à l’usage d’un couple n’étant pas agriculteurs à titre principal, et celle-ci n’ayant par, per se, une affectation admissible en zone verte, le refus ministériel se fondait sur une application à la lettre du texte de loi.
Dans le recours, les époux firent valoir :
– Que la clôture n’était pas une construction et que l’interprétation de cette notion devait s’apprécier à la lumière des objectifs de la loi (violation des articles 1er, 6, 62 de la loi concernant la protection de la nature et des ressources naturelles) ;
– Une violation du droit de propriété alors qu’il impliquait le « droit de clore sa propriété » (Violation des articles 647 du Code civil et de l’article 16 de la Constitution)
– Une violation du principe de proportionnalité et de l’article 10bis de la Constitution (égalité de traitement).
Le jugement de première instance :
Après échanges des mémoires entre parties (les époux représentés par notre Etude et l’Etat représenté par son Délégué du Gouvernement), le jugement du tribunal administratif est intervenu le 14 octobre 2024 (rôle n° 47461).
Les premiers juges ont rejeté l’ensemble des moyens présentés, en retenant notamment, tout d’abord, que la clôture constituait une construction :
« Dans la mesure où les rouleaux sont constitués de lattes reliées par du fil en acier et que lesdits rouleaux sont attachés sur des poteaux enfoncés dans la terre, la clôture des [époux] constitue indubitablement un assemblage de matériaux reliés ensemble artificiellement de façon durable, sans que les affirmations des demandeurs aux termes desquelles les rouleaux de 5 mètres seraient suspendus aux poteaux sans exercer de « fonction statique sur le rouleau » et vice versa et que leur clôture consisterait en une clôture mobile de pâturage viendraient infirmer ce constat, étant donné que, d’un côté, les rouleaux – formant déjà eux-mêmes un assemblage de matériaux – sont serrés autour des poteaux enfoncés dans la terre avec lesquels ils forment un ensemble constituant la clôture, et, d’un autre côté, la clôture est destinée à rester en place, tel qu’il résulte de façon non contestable de la lettre d’explication ajoutée à la demande d’autorisation, de sorte qu’elle n’est pas à considérer comme clôture mobile. »
Sur le moyen pris de la violation du « droit de se clore » et du droit de propriété, les premiers juges ont décidé ce qui suit : « S’agissant ensuite du moyen ayant trait à une violation de l’article 16 de la Constitution aux termes duquel « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité, dans les cas et de manière établis par la loi. », il échet de constater que les décisions déférées ne sont pas de nature à priver les [époux] des aspects essentiels de leur droit de propriétaires de nature à constituer une expropriation, étant donné que, d’un côté, il ressort de l’extrait cadastral versé par les demandeurs que la parcelle contenant leur maison d’habitation n’est pas adjacente à la parcelle litigieuse et que leur maison d’habitation n’occupe que la moitié de ladite parcelle, de sorte qu’ils disposent a priori d’un jardin pouvant être clôturé sur cette même parcelle et, d’un autre côté, ils disposent, tel qu’encore précisé par le délégué du gouvernement, d’alternatives par rapport à la clôture qu’ils proposent d’installer ayant le même résultat, à savoir la plantation d’une haie, la construction d’un mur en pierres sèches, étant encore relevé à cet égard qu’il ressort des explications des parties que la parcelle litigieuse comportait, avant que les demandeurs l’ont transformée en jardin, un verger, qui n’aurait pas nécessité l’installation d’une clôture.
(…)
S’agissant finalement du moyen ayant trait à une violation de l’article 647 du Code civil aux termes duquel « Tout propriétaire peut clore son héritage (…) », il échet de retenir, d’un côté, que lorsque le ministre se prononce sur une demande d’autorisation telle que celle en l’espèce, il n’intervient pas comme juge pour constater si le demandeur a ou non un droit subjectif d’ériger une construction sur son terrain, mais bien comme autorité administrative pour décider, par l’octroi ou le refus de l’autorisation, si une modalité déterminée de ce droit est ou non compatible avec les intérêts publics sur lesquels il est chargé de veiller en vertu de la loi et, d’un autre côté, que le ministre n’a pas interdit aux demandeurs de clore leur parcelle, mais a refusé l’option proposée en leur suggérant d’autres possibilités, telles que notamment une clôture agricole.».
Sur le moyen pris de la violation du principe de proportionnalité, les juges ont estimé que « même à admettre qu’en vertu de ce principe, l’impact environnemental d’un projet de construction en zone verte serait en tout état de cause à analyser, tel que les demandeurs le soutiennent, en substance, le tribunal ne saurait partager l’argumentation des [époux] selon laquelle la clôture aurait un impact environnemental positif.
En effet, leurs explications selon lesquelles la clôture litigieuse pourrait devenir un biotope pour la flore et la faune sauvage sont essentiellement hypothétiques et, au vu des explications du délégué du gouvernement et en l’absence de toute preuve en ce sens, peu plausibles.
En revanche, le tribunal constate, à l’instar du délégué du gouvernement, d’une part, que la clôture litigieuse est de nature à empêcher le passage de la faune sauvage de façon à réduire son espace de vie ainsi que les possibilités de migration vers d’autres endroits, et, d’autre part, que les demandeurs entendent ériger ladite clôture non pas pour améliorer le bilan écologique de leur parcelle mais par pure convenance personnelle, leur lettre d’explication annexée à leur demande d’autorisation étant particulièrement explicite à cet égard, étant donné qu’il y est précisé que les demandeurs entendent ériger la clôture afin de protéger leurs enfants contre des chiens et des vaches errants ainsi que contre des blessures causées par les ronces et de créer un espace privé protégé contre de potentiels cambriolages. (…) ».
Le tribunal administratif déclara donc le recours en annulation recevable, mais non fondé.
La position de la Cour administrative :
En instance d’appel, (arrêt du 20 mars 2025, n° 51996C du rôle), les conseillers de la Cour ont retenu principalement ce qui suit :
« Le principe de proportionnalité exige que la mesure décidée par le ministre, en l’occurrence les deux refus d’autorisation déférés, soit en proportion par rapport à l’objectif de la loi, à savoir la protection de la nature.
La mesure imposée ne doit pas être excessive par rapport aux effets qu’elle est censée exercer sur l’environnement.
La mise en place d’une clôture autour d’un fonds immobilier est encore sous-tendue par les dispositions de l’article 647 du Code civil qui prévoit que « tout propriétaire peut clore son héritage, sauf l’exception portée en l’article 682 ».
L’exception prévue par l’article 682 du Code civil vise les terrains enclavés et n’est point opérante en l’espèce.
Cette disposition va de pair avec un principe fondamental du droit qui est celui de la liberté individuelle, garanti par l’article 12 de la Constitution, de manière continue depuis la Constitution promulguée le 9 juillet 1848.
(…)
Face à une situation de fait donnée, à laquelle des textes de loi précis doivent être appliqués, la démarche du juge est toujours appelée à répondre à deux questions fondamentales de base : la première s’articule en « qu’est-ce qui fait du sens (Was macht Sinn ?) », tandis que la deuxième entraîne « que dit le bon sens ? (Was sagt der gesunde Menschenverstand ?) ». Ces deux questions constituent des vecteurs fondamentaux de toute analyse juridique, surtout, lorsque des parties invoquent de manière argumentée l’absurdité d’une solution dégagée par une décision ou un jugement dont le contrôle est soumis à la juridiction d’instance supérieure.
En l’occurrence, il ne fait pas de doute que le Staketenzaun, essentiellement fragile, se constitue majoritairement et en substance de bâtons en bois de châtaignier et d’une hauteur de 1,50 mètres, reliés nécessairement entre eux, sinon leur juxtaposition par simple enfoncement dans le sol ne serait qu’éphémère.
Le lien entre les bâtons en bois est réalisé par des fils de fer non barbelé qui rattachent les différents bâtons à une certaine distance, en l’espèce d’une dizaine de centimètres, les uns par rapport aux autres à quatre niveaux dans le cas d’espèce.
Cette manière de faire confère une stabilité relative à l’ensemble, laisse passer la lumière et confère à l’ensemble une allure relativement aérée comparable à distance à des piquets de bois d’une haie massivement taillée en hiver, c’est-à-dire sans feuillage.
Il est indéniable que ce genre de clôture s’intègre le plus naturellement dans l’environnement avoisinant, comparé aux autres clôtures de pâturages ou de plantis forestiers, dont pourtant la notion de construction est déniée, d’ailleurs à juste titre et pour des raisons de bon sens, par l’article 3, point 26° sous analyse.
Si l’on admettait avec cette définition qu’une des clôtures les plus fragiles et les moins durables, en l’occurrence le « Staketenzaun » litigieux, devrait être retenue comme étant une construction avec toutes les conséquences de droit se dégageant notamment de l’article 6 de la loi du 18 juillet 2018, ce raisonnement frôlerait l’absurde, de même qu’il serait contraire au principe général à valeur constitutionnelle de proportionnalité, de même qu’au principe général de cohérence.
Autrement dit, si la clôture construite à partir de blocs en béton dans lesquels se trouvent enfouis des piquets d’acier n’est, selon le législateur, pas à considérer comme construction, a fortiori, celle beaucoup plus légère et moins durable du Staketenzaun ne saurait pas non plus l’être.
Rien qu’à partir de cet argumentaire a fortiori, ensemble les principes généraux le sous-tendant, la conclusion s’impose que le Staketenzaun litigieux ne saurait être considéré comme construction au sens de la loi du 18 juillet 2018 et que partant aucune autorisation afférente n’était exigée à l’époque.
Dès lors, ne s’agissant point d’une construction au sens de la loi du 18 juillet 2018 également sous cet aspect, aucune autorisation ministérielle n’était requise pour l’ériger en zone verte, ce d’autant plus que le terrain litigieux se trouve à la lisière de cette zone à proximité directe, de manière contiguë, aux zones urbanisées et qu’ici encore, en termes de proportionnalité, une rupture d’égalité aurait le cas échéant dû être constatée si la Cour avait suivi l’analyse des premiers juges confirmant le ministre en ce que le Staketenzaun litigieux aurait été une construction.
L’analyse de la Cour se trouve indirectement confirmée en ce que le législateur a réagi peu après la prise des décisions ministérielles litigieuses en adjoignant par la loi modificative précitée du 23 août 2023 une annexe 9 à la loi du 18 juillet 2018, suivant laquelle toute une série de clôtures y énumérées se trouvent exemptes de l’obligation d’autorisation pour ne pas correspondre in fine à la notion de construction nécessitant pareille démarche, même si l’analyse de savoir si l’énumération afférente et la couverture du Staketenzaun par ladite annexe 9 correspondent à une application correcte et raisonnable du principe de proportionnalité échappe en l’occurrence à l’office du juge de l’annulation, appelé à se placer aux dates respectives de prise des décisions ministérielles déférées qui sont antérieures à l’entrée en vigueur de cette annexe 9. »
Portée de l’arrêt de la Cour :
La question qui se pose est bien entendu celle de savoir si l’arrêt de la Cour administrative a une portée générale, ou bien si elle ne s’applique qu’aux clôtures de type Staketenzaun, lesquels ne nécessiteraient plus d’autorisation pour être installées en zone verte ?
En d’autres termes, il convient de vérifier si le raisonnement ci-avant retenu par la Cour administrative, est le cas échéant transposable à d’autres types de clôtures voire à d’autres types d’installations en zone verte ?
Il nous semble hasardeux de s’exercer au jeu des extrapolations, au risque d’inviter à la mise en place d’installations en zone verte qui seraient à considérer comme constructions, lesquelles nécessiteraient alors une autorisation ministérielle préalable à celle-ci (étant rappelé que la loi modifiée du 18 juillet 2018 érige en infraction pénale la réalisation de constructions en zone verte en l’absence de l’autorisation requise).
Toutefois, force est de constater, de concert avec la Cour administrative, que le Législateur lui-même a dressé une liste à l’annexe 9 de la loi, d’installations qui ne constituent pas des constructions au sens de la loi et qui échappent dès lors à la nécessité d’une autorisation.
Il en est ainsi de trois clôtures de type particulier y décrites, ainsi que, par exemple, des « serres tunnel servant à l’activité maraîchère en dehors des zones de protection d’intérêt national et des zones Natura 2000 » ; des « abris érigés temporairement en temps de canicule pour protéger les animaux de pâturage » ; des « ruches installées en dehors des zones protégés d’intérêt national et des zones Natura 2000 dont les parties extérieures sont essentiellement constituées de matériaux naturels non reluisants, de couleur neutre et placées sur support simple d’une hauteur maximale de 1,5 mètres à compter du niveau du terrain naturel » ; des « installations photovoltaïques dont les panneaux photovoltaïques sont posés à plat sur les toitures de constructions légalement existantes et qui ne dépassent pas la surface de la toiture et dont les éléments techniques sont montés sur les façades de la même construction » ; « postes de transformation munis d’un bardage vertical en bois non traité, non raboté, d’une toiture plate et de portes grises, montés sur ou longeant directement la surface carrossable de l’ensemble bâti autorisé conformément à l’article 6, et tranchées pour les câbles électriques réalisées dans la surface carrossable de l’ensemble bâti, pour les installations photovoltaïques visées au point 7° », des « miradors mobiles [en dehors des zones de protection d’intérêt national] pour autant qu’ils ne dépassent pas deux unités par lot de chasse, miradors de battue sans cabine fermée en bois non traité pendant la période de battue, et échelles d’affût servant à l’exploitation cynégétique » ; des « petit outillage électronique pour l’enregistrement sonore ou visuel servant à des fins scientifiques ou à l’activité cynégétique » ; des « nichoirs et perchoirs artificiels pour l’avifaune sauvage et les chiroptères » ; des « râteliers amovibles en métal galvanisé ne dépassant pas 4 mètres carrés servant au pâturage ».
En application des principes de cohérence et de proportionnalité évoqués par la Cour administrative, il nous semble que des installations comparables à celles préalablement citées, et qui ont un impact similaire, voire moindre, sur l’Environnement, ou encore qui s’avèreraient positives pour l’Environnement, devrait également échapper à la notion de construction, si ses caractéristiques ne sont pas données (« assemblage de matériaux reliés ensemble artificiellement de façon durable, incorporé ou non au sol, à la surface ou sous terre »).
Certains éléments cités dans l’annexe précitée ne relèvent, à nos yeux, bien évidemment pas de la notion de construction, puisqu’il s’agit d’éléments mobiles et que leur installation n’a pas un caractère de permanence respectivement de durabilité (par exemple les nichoirs, ou encore les « petits outillages électroniques »). Tout élément mobilier simplement placé en zone verte n’est à l’évidence pas une construction.
Comme souvent, l’application des textes de loi en matière de protection de la nature, ne peut s’affranchir du bon sens, qui s’oppose à une application aveugle du texte sans prendre en considération ses objectifs et son contexte.
Cela fut malheureusement trop souvent le cas dans l’application de la loi du 18 juillet 2018, en témoigne les arrêts de la Cour administrative sur la nécessaire prise en compte du principe de proportionnalité en cette matière.
Il faut espérer que ces principes guideront les futures décisions du ministère de l’Environnement, afin d’éviter d’autres litiges bien évitables, qui détournent les moyens humains et financiers du ministère de l’Environnement sur des combats de bien moindre importance que le changement climatique, ou encore la perte de biodiversité.
Sébastien Couvreur – avocat à la Cour – Partner