La présence d’espèces protégées sur un site ne constitue pas systématiquement un obstacle dirimant à l’urbanisation
Par un arrêt de la Cour administrative du 25 avril 2025, le PAG de la commune d’Esch-sur-Alzette a été annulé partiellement.
Pour fonder sa décision, la Cour administrative a retenu notamment que :
« Si, le cas échéant, tel que le mettent en exergue à la fois l’avis du ministre de l’Environnement et celui de la commission d’aménagement, certains éléments de l’ensemble visés, anciennement classés en zone à études, pouvaient, éventuellement, être susceptibles d’être retenus comme biotopes, il ne faut cependant pas perdre de vue que, de manière essentielle, la seule présence de certains animaux sur place de la catégorie des oiseaux voire de chauves-souris, ne signifie cependant pas de manière dirimante que toute construction sur les terrains en question doive être interdite.
Il est en effet de jurisprudence constante que plus particulièrement pour la présence de chauve-souris d’espèce commune, tel le cas d’espèce, la problématique n’est pas à envisager en termes d’interdiction de construire, mais en termes de symbiose, c’est-à-dire de « vivre en commun », étant entendu que de mémoire d’occupation des terrains par l’homme, les chauve-souris ont, de manière complémentaire par rapport à l’humain, envahi les habitations et dépendances de celui-ci pour y trouver leur lieu de vie, sans que toutefois une interdiction de construire ne puisse valablement faire du sens dans ce contexte, le contraire étant vrai. La même situation se vérifie notamment pour les hirondelles et les pigeons. Autrement dit, de manière ancestrale, les constructions de l’homme ont essentiellement permis de créer dans le chef des chauves-souris et certains oiseaux de nouveaux espaces de vie.
Dès lors, en considération de tous les éléments qui précèdent, le classement diamétralement opposé à celui de la mise sur orbite opéré par le conseil communal, en l’absence d’études vérifiées, présentées au dossier, constitue une démarche contraire aux principes de cohérence et de proportionnalité, de même qu’aux principes de lisibilité et de sécurité juridique, de sorte que le classement intervenu en zone de verdure, tel que confirmé par le ministre, est à annuler. ».
L’affaire analysée par la Cour administrative concerne une parcelle située au lieu-dit « rue Marcel Reuland ».
Les conséquences directes de l’arrêt de la Cour sont toutefois plus larges et visent en réalité une zone de +- 3 hectares qui était classée en zone de « secteur à étude » suivant l’ancien PAG d’Esch, le long de la rue d’Ehlerange, près des quartiers Nonnewisen.
La Cour a en effet considéré – à juste titre – que « Compte tenu de la systématique procédurale devant les juridictions administratives et du mécanisme d’aplanissement des difficultés, cette annulation n’est encourue que pour les seules parcelles de l’appelant, étant entendu que sur renvoi, il appartiendra au conseil communal de reconsidérer la situation pour l’ensemble des terrains ci-avant classés en zone à études, pour lesquels il est devenu patent pour la Cour qu’un classement uniforme valable n’a pas pu être utilement opéré jusque lors, à défaut d’être en présence de suffisamment de données requises pour ce faire utilement. »
C’est précisément ce qu’a fait le Conseil communal de la Ville d’Esch, suite à l’arrêt de la Cour administrative, puisqu’en séance du 23 mai 2025 (https://administration.esch.lu/sessions_conseil/conseil-communal-du-23-mai-2025/ ), il a été décidé de reclasser l’ensemble du site « A Kleppen » dans une zone d’habitation 2 [HAB-2], superposée d’une zone soumise à l’élaboration d’un PAP NQ, d’une zone d’aménagement différée et d’une indication des biotopes protégés.
L’enseignement à retenir de l’arrêt précité de la Cour, est que le seul constat de la présence d’espèces protégées sur un site, ne permet pas de conclure péremptoirement à la nécessité de reclasser ce site dans une zone verte, puisque, et surtout pour certaines espèces animales protégées, les constructions humaines ne constituent pas forcément un obstacle justifiant une interdiction de construire, vu les interractions courrantes entre lesdites espèces et les activités humaines (ce qui est vrai pour les chauves-souris ne l’est pas forcément pour d’autres espèces protégées cela dit). Cette conclusion est valable pour toutes les études environnementales relatives aux plans et programmes (dont en premier lieu les PAG), et pour toutes les études d’incidences des projets sur l’environnement.
En somme, la position de la Cour – que nous saluons – s’inscrit dans une perspective concrète et réaliste, plutôt que dans une perspective abstraite et théorique, justifiant à notre avis trop souvent les choix urbanistiques opérés au sein des communes, en particulier lorsqu’ils se basent sur des considérations environnementales.
En extrapolant un peu, on pourrait considérer que les conclusions de la Cour sont transposables pour l’appréciation du caractère autorisable ou non de nouvelles constructions en zone verte, parfois refusées (alors qu’elles sont théoriquement admissibles pour correspondre aux activités autorisables en zone verte, telles les constructions agricoles ou sylvicoles) au motif de la seule détection d’espèces protégées sur les terrains concernés. L’arrêt de la Cour impliquerait alors, dans ce contexte, une vérification in concreto des incidences du projet de construction, sur l’Environnement de manière générale, et sur les espèces protegées plus particulièrement.
Cette extrapolation ne trahirait pas la jurisprudence de la Cour puisque celle-ci a par le passé (notamment dans ses arrêts du 20 juillet 2022) considéré qu’il fallait tenir compte en premier lieu des objectifs de protection de la nature (prévus à l’article 1er de la loi modifiée du 18 juillet 2018) pour vérifier si les interdictions de construction ou d’aménagement en zone verte, sont proportionnées ou non.
Or, si une nouvelle construction en zone verte est positive pour la protection de la nature, en ce sens qu’elle implique une symbiose avec la faune et la flore présentes sur le terrain concerné, une interdiction de construire ne devrait pas se concevoir.
A tout le moins, nous estimons que le Législateur devrait réfléchir à une réforme des articles 6 et 7 de la loi précitée, qui tiendrait compte de l’arrêt ici commenté de la Cour administrative ainsi que de ses arrêts du 20 juillet 2022, laquelle réforme devant admettre la possibilité d’effectuer des travaux de transformation par rapport aux constructions existantes en zone verte, voire de réaliser de nouvelles constructions en zone verte, notamment lorsqu’elles permettent cette symbiose positive avec les espèces protégées de la faune et de la flore et qu’elles ne sont pas par ailleurs contraires aux objectifs de protection de la nature prescrits par la loi.
Affaires à suivre…
Maître Sébastien COUVREUR – Avocat à la Cour – Partner