L’artificialisation des sols, en droit luxembourgeois
I. Le concept « Zéro artificialisation nette » en France
En France, le sujet de la lutte contre l’artificialisation des sols est dans le débat public depuis plusieurs années. L’artificialisation des sols est en effet un sujet de préoccupation environnementale dans la mesure où celle-ci implique notamment une dégradation de la qualité des sols et sous-sols, une perte de biodiversité, et des risques d’inondation accrus.
La France a par conséquent mis en place un cadre juridique pour le concept de « zéro artificialisation nette », qui a fait couler beaucoup d’encre.
Ce concept s’inspire d’une Communication de la Commission au Parlement Européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions intitulé « Feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources – COM/2011/0571 final ».
Un chapitre 4.6 y est consacré sur le thème des « terres et sols » comme suit :
« Dans l’UE, plus de 1 000 km² de nouvelles terres sont utilisés chaque année pour le logement, l’industrie, les infrastructures routières ou les loisirs. Environ la moitié de cette surface est en fait rendue «imperméable»[16]. La disponibilité des infrastructures varie considérablement selon les régions, mais, au total, nous goudronnons tous les dix ans une surface équivalant à Chypre. Si nous voulons mettre un terme d’ici à 2050 à l’augmentation nette de la surface de terres occupée, en suivant une évolution linéaire, nous devons ramener l’occupation de nouvelles terres à 800 km² par an en moyenne entre 2000 et 2020. Dans de nombreuses régions, le sol est érodé de manière irréversible ou est très pauvre en matières organiques. La contamination des sols constitue également un problème sérieux.
L’utilisation des terres équivaut pratiquement toujours à un arbitrage entre divers besoins sociaux, économiques et environnementaux (par exemple, logement, infrastructures de transport, production d’énergie, agriculture, protection de la nature). Les décisions en matière d’utilisation des terres sont des engagements à long terme sur lesquels il est difficile ou onéreux de revenir. À l’heure actuelle, ces décisions sont souvent prises sans véritable analyse préalable des incidences, par exemple au moyen d’une évaluation environnementale stratégique. Les réformes des politiques de l’UE dans les domaines de l’agriculture, de l’énergie, des transports et de la cohésion offriront la possibilité de définir le cadre et les mesures d’incitation nécessaires pour permettre aux pouvoirs publics et aux propriétaires fonciers d’atteindre cet objectif.
Jalon: d’ici à 2020, les politiques de l’UE tiendront compte de leur incidence directe et indirecte sur l’utilisation des sols dans l’UE et ailleurs dans le monde, et nous serons en bonne voie pour atteindre notre objectif consistant à supprimer d’ici à 2050 toute augmentation nette de la surface de terres occupée; l’érosion des sols aura été réduite et leur teneur en matières organiques aura augmenté, alors que les travaux d’assainissement des sites contaminés auront bien progressé.
La Commission:
continuera à développer la base de connaissances scientifiques sur les matériaux biotiques, les tendances et effets en matière d’utilisation des terres et l’aménagement de l’espace, y compris les incidences au niveau mondial et les effets sur les partenaires commerciaux, et mettra en lumière les meilleures pratiques dans les États membres, en vue d’une communication sur l’utilisation des terres (en 2014);
- abordera la question des modifications indirectes de l’utilisation des terres résultant notamment de la politique en matière d’énergies renouvelables (effort continu);
- publiera des orientations concernant les meilleures pratiques pour limiter, atténuer ou compenser l’imperméabilisation des sols (en 2012);
- tiendra compte de considérations plus vastes concernant l’utilisation efficace des ressources dans la révision de la directive relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) (en 2012);
- proposera un projet de partenariat d’innovation européen (en 2011) sur la productivité et la durabilité dans le secteur de l’agriculture visant, notamment, à assurer une fonctionnalité satisfaisante des sols (d’ici à 2020).
Les États membres devraient:
- mieux intégrer l’utilisation directe et indirecte des terres et ses incidences sur l’environnement dans leur processus décisionnel et limiter autant que possible l’occupation de nouvelles terres et l’imperméabilisation des sols (effort continu);
- mettre en œuvre les mesures nécessaires pour diminuer l’érosion et accroître la teneur en matières organiques des sols (effort continu);
- établir un inventaire des sites contaminés et un calendrier pour les travaux d’assainissement (d’ici à 2015).».
En considération de ces objectifs, la loi française n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, comporte un chapitre intitulé « Lutter contre l’artificialisation des sols en adaptant les règles d’urbanisme ».
L’article 191 dispose ainsi :
« Afin d’atteindre l’objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, le rythme de l’artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d’espace observée à l’échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date.
Ces objectifs sont appliqués de manière différenciée et territorialisée, dans les conditions fixées par la loi. ».
L’analyse des mécanismes mis en place en France dépasserait de loin l’objet du présent article. Il importe en revanche de vérifier les règles le cas échéant mises en place au Luxembourg, ou qui devront à l’avenir être mises en place, sur cette problématique.
II. La directive européenne (UE) 2025/2360 sur la surveillance et la résilience des sols
La Directive précitée a pour finalité d’établir, dans toute l’Union, un cadre harmonisé de surveillance de la santé des sols, de réduction de la contamination à des niveaux non nocifs et de prévention / traitement de la dégradation des sols. Elle vise aussi à soutenir la résilience des sols et la gestion des sites contaminés, avec un horizon politique de bon état des sols d’ici 2050.
La thématique de l’artificialisation des sols est intégrée par la Directive précitée, dans le concept plus large de la « dégradation des sols ». Ainsi, le considérant n° 4 de la Directive expose : « La dégradation des sols a une incidence sur les services écosystémiques qu’ils fournissent, produisant un effet négatif sur la santé humaine et l’environnement. La dégradation des sols peut englober des aspects liés à la dégradation physique, tels que l’imperméabilisation des sols et l’artificialisation des sols en général, l’érosion des sols, la compaction des sols et la réduction de la capacité des sols à retenir l’eau et à favoriser son infiltration, ainsi que des aspects liés à la dégradation chimique ou biologique, tels que l’excès et l’épuisement de nutriments, l’acidification, la salinisation et la contamination des sols, ainsi que la perte de carbone organique du sol, de biodiversité et d’activité biologique des sols ».
Concernant le volet bien spécifique de l’artificialisation des sols, la Directive prévoit un principe « d’atténuation de l’artificialisation des terres ».
L’article 12 de la Directive retient dans ce contexte que :
« Sans porter atteinte à l’autonomie des États membres en matière d’aménagement du territoire, les États membres veillent à la prise en considération des principes suivants face à de nouveaux cas d’imperméabilisation des sols ou de nouveaux cas d’enlèvement des sols dans le cadre de l’artificialisation des terres, au niveau géographique approprié sur leur territoire:
a) éviter ou limiter autant que possible la perte de la capacité du sol à fournir des services écosystémiques multiples, dont la production de denrées alimentaires:
i) en réduisant autant que possible la superficie des sols touchés par l’imperméabilisation des sols et l’enlèvement des sols, en particulier en encourageant la réutilisation et la réaffectation des sols imperméabilisés, tels que les bâtiments existants;
ii) en sélectionnant des zones où la perte de services écosystémiques serait minimale, en particulier des zones présentant des sols gravement dégradés, tels que les friches industrielles; et
iii) en faisant en sorte que l’imperméabilisation des sols et l’enlèvement des sols aient le moins d’incidences négatives possible sur les sols, en particulier en protégeant les sols environnants ou en veillant à ce que l’imperméabilisation des sols soit aussi réversible que possible;
b) viser à compenser dans une mesure raisonnable la perte de capacité des sols à fournir des services écosystémiques multiples, notamment par le retour de services écosystémiques en encourageant la désimperméabilisation des sols imperméabilisés et la reconstruction de zones ayant fait l’objet d’un enlèvement des sols. ».
Le considérant n° 42 de la Directive précise en outre que : « Les dispositions de la présente directive relatives à l’artificialisation des terres n’imposent pas de nouvelles procédures d’octroi de permis et ne devraient pas empêcher l’autorisation d’activités, y compris pour des projets d’intérêt public supérieur, et elles ne devraient pas avoir d’incidence sur les décisions en matière d’aménagement du territoire qui relèvent de la compétence des autorités nationales, régionales ou locales. Ces principes pourraient concerner un large éventail de pratiques telles que la réduction au minimum de l’imperméabilisation des sols, la désimperméabilisation et la reconstruction des sols précédemment imperméabilisés, la densification rationnelle des zones urbanisées tout en préservant les espaces verts — y compris les espaces verts urbains — et les terrains naturels, la revitalisation des friches industrielles, le fait de privilégier la limitation dans le temps de l’artificialisation des terres et la remise en état des terres au terme de leur artificialisation. »
La Directive doit être transposée par les Etats-membres au plus tard pour le 17 décembre 2028.
III. Le sujet de l’artificialisation des sols en droit luxembourgeois
Le cadre légal luxembourgeois actuel ne comporte pas de disposition légale ou réglementaire directement contraignante en matière de réduction de l’artificialisation du sol.
La loi du 25 juin 2004 relative à la coordination de la politique nationale de développement durable prévoit qu’un plan national pour un développement durable est établi tous les quatre ans. Ce plan guide l’orientation politique du Gouvernement et des pouvoirs locaux en matière de développement durable, et il peut même être rendu obligatoire, en tout ou en partie, par règlement grand-ducal.
Le troisième plan national pour le développement durable au Luxembourg (PNDD), document non-contraignant, établi en 2019, aborde le sujet de l’artificialisation des sols (il s’agit plutôt de suivi de l’évolution de la problématique), sans proposer des objectifs concrets de réduction de celle-ci.
La loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire comporte des objectifs politiques pouvant être indirectement considérés comme une base à l’atténuation de l’artificialisation. Son article 1er énonce que la politique d’aménagement du territoire doit orienter et concentrer le développement territorial aux endroits les plus appropriés, veiller à une utilisation rationnelle du sol et à un développement urbanistique concentrique et cohérent, et créer des structures urbaines compactes.
Le Programme Directeur de l’Aménagement du Territoire (PDAT), qui aux vœux de l’article 5 de la loi précitée, « définit une stratégie intégrée des programmations sectorielles ayant des répercussions sur le développement territorial et arrête les orientations, les objectifs politiques ainsi que les mesures du Gouvernement et des communes à prendre dans le cadre des objectifs de l’article 1er », qui est « est rendu opérationnel, soit pour la totalité du territoire national, soit pour une partie déterminée seulement, par les plans directeurs sectoriels ou par les plans d’occupation du sol. » (article 8 de la loi précitée), ou encore qui « oriente » l’aménagement communal (article 1er de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, comporte un objectif spécifique concernant l’artificialisation des sols :
Un objectif à l’horizon 2035, visant à réduire l’artificialisation à 0,25 hectare par jour (90 ha par an à l’échelle du pays) en 2035, avec une réduction continue à partir de l’entrée en vigueur du PDAT et ;
Un objectif à l’horizon 2050, à savoir tendre vers la zéro artificialisation nette du sol à partir de 2050.
Le PDAT préconise ainsi : le « Maintien, dans la mesure du possible, des zones agricoles définies dans les PAG (sous-catégorie de la zone verte dans le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune) et le « Maintien, dans la mesure du possible, des zones forestières définies dans les PAG (sous-catégorie de la zone verte dans le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune).
Toutefois, le PDAT « constitue un instrument d’orientation dépourvu de valeur juridique contraignante, guidant les autorités dans la prise de leurs décisions, sans pour autant leur enlever leur marge d’appréciation et sans lier leur compétence » (T.A, 5 juillet 2021, n° 42679 du rôle).
IV. D’autres sources indirectes pour la lutte contre l’artificialisation des sols
La Directive précitée fait entrer dans la notion d’artificialisation des sols, notamment l’imperméabilisation des sols (définit par la Directive comme « le recouvrement des sols par des matériaux totalement ou partiellement imperméables ») et l’enlèvement des sol (ce dernier étant défini comme « : le retrait total ou partiel, temporaire ou de longue durée, des sols dans une zone »).
Des travaux d’excavation sont donc considérés comme une artificialisation du sol.
Or, la législation luxembourgeoise en matière de gestion des déchets, porte notamment sur le traitement des terres excavées. Selon la jurisprudence des juridictions administratives, les terres d’excavation provenant de chantiers situés en zone urbanisée constituent bien des déchets inertes (T.A., 1er mars 2017, n° 37096 du rôle).
La loi du 21 mars 2012 relative à la gestion des déchets traduit une logique proche de l’article 12 de la Directive européenne précitée pour les terrains excavés, les déchets de construction et de déconstruction, les terres d’excavation et les matériaux inertes.
L’article 9 de la loi consacre une hiérarchie des déchets imposant par ordre de priorité la prévention, la préparation en vue du réemploi, le recyclage, les autres formes de valorisation, puis l’élimination. La même loi impose, lors de l’application de cette hiérarchie, de privilégier les solutions produisant le meilleur résultat global pour l’environnement.
Cette hiérarchie est l’équivalent fonctionnel, en droit des déchets, de la logique d’atténuation de la Directive précitée.
La loi sur les déchets consacre, en principe, une priorité normative donnée à l’évitement et au réemploi. Le texte luxembourgeois va même plus loin en prescrivant, pour les déchets susceptibles d’être valorisés, une séparation des fractions et une interdiction du mélange qui réduirait le potentiel de valorisation.
Par ailleurs, l’article 26 de la loi du 21 mars 2012 prévoit qu’au moment de la planification d’une construction et de l’attribution du marché afférent, la prévention des déchets, y compris le réemploi, doit être prise en considération, et il précise expressément que cette prévention concerne aussi la réduction des terres d’excavation destinées à une mise en décharge.
Il énonce encore que « Les maîtres de l’ouvrage doivent pouvoir faire preuve des considérations de prévention appliquées sur toute demande de l’administration compétente. »
En cas de non-respect de cette disposition, le ministre de l’Environnement peut notamment : «faire suspendre en tout ou en partie l’activité de négociant, de courtier, de collecteur ou de transporteur de déchets, l’exploitation de l’établissement ou les travaux de chantier par mesure provisoire ou faire fermer l’établissement ou le chantier en tout ou en partie et apposer des scellés » (article 49 de la loi précitée) et imposer des amendes administratives allant de 250 euros à 10 000 euros (article 49bis de la loi précitée).
Il y a lieu également de considérer que les évaluations des incidences sur les plans et programmes et les études d’incidences sur les projets, peuvent comporter un volet relatif à l’artificialisation des sols.
En effet, selon l’article 5 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, le rapport des incidences sur l’Environnement doit porter notamment sur « les effets notables probables sur l’environnement incluant les effets secondaires, cumulatifs, synergiques, à court, à moyen et à long termes, permanents et temporaires, tant positifs que négatifs, et comprenant les thèmes (…) des sols ».
La modifiée du 15 mai 2018 relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement et le règlement grand-ducal modifié du 15 mai 2018 établissant les listes de projets soumis à une évaluation des incidences sur l’environnement, imposent la réalisation, le cas échéant, d’une évaluation des incidences pour « les projets d’aménagement urbain en exécution d’un ou de plusieurs plans d’aménagement particulier « nouveau quartier », dont la surface scellée brute est comprise entre 40’000 m2 et 100’000 m2 ; ».
L’article 3 de la loi précitée retient dans ce contexte comme facteurs à analyser, notamment :
| 1. | la population et la santé humaine ; |
| 2. | la biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces et aux habitats protégés au titre des annexes 1, 2, 3, 6 et 7 de la loi du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ; |
| 3. | les terres, le sol, l’eau, l’air et le climat ; |
| 4. | les biens matériels, le patrimoine culturel et le paysage ; |
| 5. | l’interaction entre les facteurs visés aux points 1 à 4. ».
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| Ainsi se peut-il que dans le cadre d’un projet de PAP d’envergure, l’évaluation du volume des déblais et excavations soit critiquée dans le cadre de la procédure d’évaluation des incidences dans la mesure où les principes de réduction des terres d’excavation destinées à une mise en décharge prévus par la loi sur les déchets ne seraient pas respectés.
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V. Conclusions
Au vu des développements de la thématique de protection des sols en droit de l’Environnement, en particulier au niveau européen,
En définitive, le droit luxembourgeois ne connaît pas encore, sous une forme unifiée et autonome, un principe général de “zéro artificialisation nette” comparable à celui développé en droit français.
Il offre toutefois un ensemble cohérent de planification et de police environnementale qui tendent, par convergence, à la limitation de la consommation de sol : l’aménagement du territoire privilégie la compacité, la rationalisation du sol et la reconversion des friches; le programme directeur d’aménagement du territoire fixe des orientations politiques et structure la mise en œuvre des instruments de planification; la loi du 21 mars 2012 impose, dès la conception des projets, la réduction des terres d’excavation destinées à l’élimination et sanctionne leur mauvaise prise en compte; enfin, l’évaluation environnementale des plans et projets permet de mesurer les incidences sur les sols, le paysage et les milieux naturels.
Les travaux de transposition de la Directive européenne (UE) 2025/2360 sur la surveillance et la résilience des sols devront permettre une révision des dispositifs luxembourgeois, non seulement sur le sujet de l’artificialisation des sols, mais aussi et surtout sur celui de la contamination des sols, que nous n’avons pas traité ici.
Il est rappelé dans ce contexte que le projet de loi n° 7237 sur la protection des sols et la gestion des sites pollués déposé le 26 janvier 2018 à la Chambre des Députés est toujours actuellement… « en friche », puisqu’il n’a plus évolué depuis l’avis du Conseil d’Etat en février 2020.
Par Me Sébastien COUVREUR – Avocat à la Cour – Partner