Le Luxembourg mise sur l’hydrogène
Alors que ces derniers mois, les forages effectués en Lorraine pour sonder le potentiel d’exploitation de l’hydrogène en sous-sol nourrissent certains espoirs (le site de Pontpierre, à moins de deux heures de Luxembourg-Ville, abriterait le « plus grand gisement d’hydrogène naturel au monde »[1]), le Luxembourg a décidé de sauter dans le train en marche afin de développer sa « stratégie hydrogène » et proposer un cadre juridique destiné à la mettre en œuvre.
I. Le PNEC
Le plan national intégré en matière d’énergie et de climat du Luxembourg (en abrégé « PNEC ») a été adopté sur base de la loi du 15 décembre 2020 relative au climat. Il présente les objectifs climatiques et énergétiques nationaux à l’horizon 2030, ainsi que les politiques et mesures permettant de les atteindre, dans différents secteurs, notamment pour les bâtiments résidentiels et tertiaires, les transports et les industries de l’énergie et manufacturières, ainsi que la construction.
Le PNEC a été mis à jour en juillet 2024. Il comporte une « stratégie hydrogène » sous le chapitre « énergie renouvelable ».
Le PNEC renvoie notamment à la « stratégie hydrogène du Luxembourg »,[2] document élaboré par le Ministère de l’Energie et de l’Aménagement du Territoire.
Il évoque également le développement d’un « concept de soutien financier afin de faciliter la réalisation de projets pilotes de production d’hydrogène renouvelable au Luxembourg » ainsi que des réflexions en vue de la mise en place d’un « hydrogénoduc » connecté avec les pays voisins. Un réseau transfrontalier serait planifié avec la Belgique.
II.La loi du 31 mars 2025 relative à l’établissement de réseaux de transport d’hydrogène
Afin de mettre en œuvre la stratégie hydrogène, un projet de loi n° 8298 a été déposé le 23 aout 2023 à la Chambre des Députés. Celui-ci visait notamment à permettre l’octroi d’au moins une autorisation à un gestionnaire de réseau d’hydrogène qui puisse, en concertation étroite avec le ministre ayant l’Energie dans ses attributions et l’autorité de régulation, « planifier, développer, réaliser et exploiter un réseau d’hydrogène au Luxembourg », y compris les interconnexions aux pays voisins, tout en considérant la possible conversion de l’infrastructure de gaz naturel.
La loi du 31 mars 2025 relative à l’établissement de réseaux de transport d’hydrogène est entrée en vigueur le 7 avril 2025.
Elle règle l’occupation du domaine public par le réseau de transport de l’hydrogène, le droit d’imposer des servitudes d’utilité publiques sur fonds privés pour le passage des infrastructures destinées au transport d’hydrogène, la compatibilité desdites infrastructures avec les PAG, les permissions de voirie, les autorisations environnementales et, en dernier recours, l’expropriation pour cause d’utilité publique.
Elle semble largement inspirée de dispositifs prévus notamment dans la loi modifiée du 1er août 2007 relative à l’organisation du marché de l’électricité, même si elle comporte quelques spécificités propres.
1. Autorisation d’établissement et d’exploitation du réseau par un gestionnaire ayant un droit d’exclusivité
L’article 2 de la loi précitée pose le principe que le développement, la planification, la construction et la gestion d’un réseau d’hydrogène sont soumis à une autorisation préalable délivrée par le ministre de l’Energie.
L’autorisation emporte un droit exclusif d’établir, d’exploiter et de développer le réseau dans une zone délimitée par l’autorisation ministérielle, qui correspond à l’ensemble ou une partie du territoire national.
La société Creos Luxembourg Hydrogen S.A., filiale à 100% de Creos Luxembourg S.A., aurait été officiellement désignée comme gestionnaire national du réseau de transport d’hydrogène par le gouvernement luxembourgeois[3].
Ainsi, l’accès à la fonction de gestionnaire de réseau fut autorisé par l’État, conformément à la disposition précitée, dans une logique proche d’un régime de concession ou de monopole de réseau.
Sur le plan immobilier, cette désignation est la clé d’entrée des pouvoirs d’occupation et d’emprise sur le territoire : sans cette autorisation, pas de base juridique dans le chef du gestionnaire du réseau de transport d’hydrogène pour organiser le réseau dans la zone concernée.
L’article 2 de la loi précitée sert de fondement à tout ce qui, ensuite, est mobilisé dans les articles relatifs à l’occupation du domaine public, aux servitudes sur terrains privés et aux mesures d’exécution en vue de l’installation du réseau.
2. Droits d’accès et de raccordement au réseau par des tiers
L’article 5 de la loi impose au gestionnaire de réseau d’analyser et de communiquer, « dans un délai raisonnable », la faisabilité du raccordement de tout utilisateur potentiel situé dans sa zone de transport, en tenant compte des possibilités techniques et économiques. Cette analyse doit inclure les conditions techniques de raccordement, les tarifs de raccordement et, le cas échéant, les délais de réalisation du raccordement.
Le même article oblige le gestionnaire à établir, au plus tard un an avant la mise en service prévisible du premier réseau, des conditions techniques et des conditions générales de raccordement, soumises à la procédure d’acceptation par le régulateur (l’institut luxembourgeois de régulation – ILR) prévue à l’article 35.
La disposition précitée est susceptible d’exercer une influence sur l’attractivité des sites industriels, logistiques ou énergétiques potentiellement raccordables au réseau. Il transforme le raccordement en un sujet à la fois technique, économique et territorial, avec des implications concrètes pour la valorisation de terrains, la localisation des projets et la compatibilité des opérations immobilières avec l’infrastructure hydrogène.
La loi prévoit également, à l’instar de ce qui est prévu pour l’électricité, un droit d’accès des fournisseurs et utilisateurs du réseau, audit réseau, ceci sans préjudice de la propriété du réseau confiée au gestionnaire de réseau, à savoir Creos Luxembourg Hydrogen S.A.
3. Prérogatives de puissance publique dans le chef du gestionnaire de réseau
Le législateur a voulu faciliter et sécuriser le déploiement des ouvrages d’hydrogène au Luxembourg en leur donnant un statut très favorable, tout en maintenant des garde-fous procéduraux et indemnitaires (qui sont à notre estime insuffisants pour protéger adéquatement le droit de propriété).
Les travaux préparatoires confirment cette logique d’infrastructure stratégique, conçue comme un réseau d’utilité publique à implanter rapidement, avec des mécanismes de grevage foncier directement inspirés des régimes de réseaux énergétiques classiques.
3.1. Garantie de conformité à la règlementation urbanistique communale
Selon l’article 22 de la loi, « l’établissement et la modification d’ouvrages d’hydrogène couverts par une autorisation de transport sont réputés faire partie des infrastructures admises dans les zones urbanisées ou destinées à être urbanisées, ainsi que dans les zones vertes définies et délimitées dans les plans d’aménagement généraux ».
Cette disposition s’apparente à l’article 4 du règlement grand-ducal du 25 janvier 2006 déclarant obligatoire le plan directeur sectoriel «stations de base pour réseaux publics de communications mobiles» qui énonce : « Les stations de base et leurs équipements connexes sont réputés faire partie des infrastructures admises dans les zones urbanisées ou destinées à être urbanisées ainsi que dans les zones destinées à rester libres telles que ces zones sont définies et délimitées dans les plans d’aménagement généraux en vigueur à la date de la publication au mémorial du présent règlement et pour autant que les définitions de la zone respective n’interdisent pas explicitement la construction d’une telle station de base. ».
Cependant pour les infrastructures hydrogènes, contrairement aux stations de bases, les communes ne disposent pas de la possibilité de les interdire dans leurs PAG.
En d’autres termes, ces ouvrages d’hydrogène (à savoir, selon la définition légale « toute conduite ou toute installation d’hydrogène et équipements connexes nécessaires à l’exploitation, la gestion, la télécommande et la télésurveillance »), sont admis, de par la loi, en principe sans restriction urbanistique (du moins du point de vue de leur affectation), sur tout le territoire.
La loi prime à ce niveau les restrictions fixées le cas échéant dans les PAG. Le sort d’éventuelles incompatibilités vis-à-vis des PDS, POS, PAP et règlement sur les bâtisses, n’est pas réglé par la loi.
L’article 22, paragraphe 2, retient que « Les ouvrages d’hydrogène peuvent être établis, modifiés et exploités sans autorisations autres que celles prévues par la législation en matière d’établissements classés, la législation sur les permissions de voirie et la législation concernant la protection de la nature et des ressources naturelles. ».
Ainsi, en raisonnant a contrario, il faut en déduire que les ouvrages d’hydrogène sont dispensés d’autorisation du bourgmestre au titre de l’article 37 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 et dispensés d’une autorisation de l’administration de la gestion de l’eau au titre de la loi modifiée du 19 décembre 2008 sur l’eau. Pourrait même être dispensée l’autorisation requise en cas d’intervention à côté, sur, ou sous un bâtiment classé au niveau national (monument national).
Les travaux préparatoires de la loi confirment cette interprétation : « Afin de faire face, de façon efficiente, à l’urgence climatique, l’établissement des réseaux d’hydrogène est soumis à des autorisations administratives limitativement énumérées :
autorisations d’exploitation, permission de voirie et autorisation en matière de protection de la nature et des ressources naturelles »[4].
3.2. Cession gratuite de droits réels nécessaires aux ouvrages d’hydrogène
Selon l’article 21 (2) de la loi précitée, « Tout ouvrage d’hydrogène, y compris les droits réels nécessaires, est cédé d’office et gratuitement au propriétaire du réseau auquel les ouvrages d’hydrogène sont directement raccordés. Cette cession s’opère de plein droit dès réception par le gestionnaire de réseau concerné. Cette obligation s’impose tant aux communes qu’aux promoteurs. ».
La loi ne précise pas les modalités de cette cession d’office et gratuite. Il y a lieu de supposer que la cession s’opère de plein droit, sans nécessité d’établissement d’un acte notarié. Les travaux parlementaires sont assez laconiques, mais exposent tout de même que « L’article règle, d’autre part, la cession de réseaux d’hydrogène nouvellement construits dans le cadre de la viabilisation de terrains. »
Ainsi, l’idée du Législateur est d’imposer une cession gratuite des ouvrages d’hydrogène nouvellement construits par des promoteurs ou des communes, soit dans le cadre d’une viabilisation d’un nouveau quartier (PAP NQ) qui serait équipé en réseau hydrogène, soit dans le cadre d’une adaptation par la commune des infrastructures publiques existantes, au gestionnaire du réseau hydrogène.
3.3. Utilisation gratuite des domaines public et privé de l’Etat par le gestionnaire de réseau hydrogène
L’article 24 de la loi précitée reconnaît au gestionnaire de réseau le droit de faire gratuitement usage des domaines public et privé de l’État et des communes pour établir des ouvrages d’hydrogène et exécuter tous les travaux afférents, y compris le maintien, la modification, la réparation, l’enlèvement, le contrôle et l’exploitation.
La gratuité est expressément protégée: les autorités ne peuvent imposer au gestionnaire aucun impôt, taxe, péage, rétribution ou indemnité relatifs à cet usage du domaine public.
Le texte légal crée donc une base légale très favorable à l’occupation domaniale, qui dépasse la simple autorisation d’occupation précaire ou de convention domaniale ordinaire.
L’article 24, paragraphe 3, ajoute une exigence : avant d’établir des ouvrages sur les domaines de l’État et des communes, le gestionnaire doit transmettre pour information le plan des lieux et les caractéristiques d’aménagement aux autorités compétentes et aux communes concernées.
Si ce texte exprime le souci d’une certaine coordination entre le gestionnaire de réseau hydrogène et les pouvoirs publics concernés par les travaux entrepris par ce dernier, l’on ne peut que souligner le peu de formalisme imposé au gestionnaire de réseau, puisque le délai de préavis pour la notification des travaux n’est pas précisé (le gestionnaire de réseau pourrait ainsi théoriquement prévenir une commune la veille des travaux, étant précisé que ces travaux échappent à la compétence d’autorisation du bourgmestre), pas plus que les modalités concrètes de coordination nécessaire entre l’autorité publique et le gestionnaire de réseau au niveau de l’occupation du domaine public, le temps nécessaire à la réalisation des travaux.
En pratique, il se posera donc la question de savoir si, nonobstant le droit d’usage du domaine public dont bénéficie le gestionnaire de réseau, ce dernier ne doit tout de même pas se conformer aux exigences étatiques et communales en matière d’occupation de leurs domaines publics respectifs (permission de voirie au niveau communal, respect du règlement communal de circulation, etc.).
Il faut préciser que les pouvoirs publics disposent du droit de demander la modification des ouvrages hydrogènes. L’article 23 prévoit à cet égard que « S’il est demandé par une personne de droit public à un gestionnaire de réseau de modifier des ouvrages d’hydrogène, pour autant qu’une telle modification soit techniquement raisonnable et n’entraîne pas d’inconvénients sérieux pour le gestionnaire du réseau en cause, cette modification ainsi que les travaux connexes sont réalisés aux frais du demandeur. »
Cette disposition est inspirée de l’article 38 de la loi modifiée du 1er août 2007 relative à l’organisation du marché de l’électricité qui retient :
« S’il est demandé par une personne de droit public à un gestionnaire de réseau de modifier des ouvrages électriques, pour autant qu’une telle modification soit techniquement raisonnable et n’entraîne pas d’inconvénients sérieux pour le gestionnaire du réseau en cause, cette modification est réalisée aux frais du demandeur. ».
La question du droit de recours de la personne publique en cas de refus de modification des ouvrages du réseau électrique ou hydrogène (respectivement le tracé ou l’assiette de ceux-ci), se pose bien entendu. S’agirait-il d’une décision administrative faisant grief susceptible d’un recours auprès des juridictions administratives, ou bien les juridictions civiles sont-elles compétentes ?
La réponse à cette question dans ce contexte précis n’est pas fournie par le texte de loi ni par la jurisprudence. Il conviendra partant de l’examiner si la question se présente en pratique, sur base de la théorie générale de l’acte administratif causant grief.
3.4. Servitudes sur terrains privés
L’article 25 de la loi du 31 mars 2025 confère au gestionnaire de réseau le droit de franchir et traverser des terrains privés sans constructions à usage d’habitation avec des ouvrages d’hydrogène et d’y établir à demeure de tels ouvrages.
A contrario, il est donc permis au gestionnaire de réseau de traverser des terrains constructibles non bâti mais classés en zone d’habitation suivant PAG ou encore de traverser des terrains bâtis, constructibles, accueillant des constructions qui ne sont pas à usage d’habitation (bureaux, commerces, industrie, artisanat, bâtiments publics, etc.).
Il l’autorise également à couper les branches ou raccourcir les racines qui pourraient occasionner des dommages, sous réserve du mécanisme prévu par le texte. Le point clé est que le régime repose d’abord sur une servitude conventionnelle entre le gestionnaire et les propriétaires concernés. En cas d’opposition, le dossier suit une procédure d’autorisation ministérielle préalable avec demande motivée, pièces cadastrales, liste des propriétaires et locataires, et surtout enquête communale.
Le ministre ordonne l’ouverture de l’enquête dans la commune où se trouvent les immeubles à grever; le dossier est déposé à la maison communale pendant quinze jours; les propriétaires et locataires sont avisés individuellement; les réclamations doivent être formulées endéans le délai de 15 jours (le texte ne l’impose pas sous peine de forclusion d’un recours ultérieur auprès des juridictions administratives).
Enfin, le ministre décide par arrêté s’il convient d’autoriser l’usage de la propriété privée.
Les servitudes ainsi établies, qu’elles soient conventionnelles ou résultant de l’enquête publique et de la décision ministérielle, constituent des servitudes d’utilité publique.
En principe, la décision ministérielle autorisant l’établissement de la servitude d’utilité publique, constituera une décision administrative susceptible de recours. Il en est en effet ainsi des arrêtés ministériels pris en application de l’article 41 de la loi précitée du 1er août 2007, autorisant l’établissement de servitudes d’utilité publique pour les besoins du réseau électrique (voir notamment C.A., 26 janvier 2016, n° 36699C du rôle).
Le paragraphe 6 de l’article 25 prévoit enfin que les indemnités dues pour les dommages réels – c’est-à-dire les dommages précis, actuels et certains en relation directe et certaine avec l’exercice de la servitude – sont fixées en premier ressort par le juge de paix territorialement compétent (cela quelle que soit la somme demandée à titre d’indemnité).
En pratique, le débat indemnitaire ne porte donc pas sur une compensation abstraite de la charge d’urbanisme ou de la gêne patrimoniale en général, mais sur la preuve d’un dommage concret et certain. Ainsi, dès qu’une emprise hydrogène est envisagée, il convient de documenter les impacts matériels réels, parce que c’est cette matérialité qui conditionne l’indemnisation.
L’ article 26 dispose que si les ouvrages d’hydrogène créent de façon durable une gêne grave aux travaux du propriétaire, celui-ci peut demander leur modification aux frais du gestionnaire de réseau concerné, selon l’article 21, paragraphe 1er. Il doit toutefois avertir le gestionnaire par lettre recommandée au moins trois mois avant le début des travaux.
Mais de nouveau, le texte de loi pêche en raison de son manque de précision puisque rien n’est prévu pour l’hypothèse d’un refus dans le chef du gestionnaire de réseau d’exécuter à ses frais la modification ou le déplacement des ouvrages hydrogènes.
3.5. Expropriation
L’article 27 de la loi du 31 mars 2025 prévoit que tout gestionnaire de réseau peut, à ses frais, faire exproprier pour son propre compte une propriété privée, y compris communale, en application de la loi modifiée du 15 mars 1979 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique.
Ainsi la loi montre bien l’échelle des instruments mis à la disposition du gestionnaire : d’abord l’usage gratuit du domaine public, ensuite la servitude conventionnelle, puis la servitude d’utilité publique après enquête, et enfin l’expropriation.
4. Disposition pénale
La loi précitée prévoit encore une sanction pénale au libellé particulièrement obscur, puisqu’elle énonce (article 42) : « Quiconque met en péril, par un acte volontaire ou par négligence grave, la sécurité d’approvisionnement en hydrogène est puni d’une peine d’emprisonnement de huit jours à un an et d’une amende de 251 à 125 000 euros ou d’une de ces peines seulement. »
Le commentaire du projet de loi sous l’article en question est particulièrement peu éclairant puisqu’il s’agit d’une tautologie : « L’article 43 contient une disposition pénale visant toute personne mettant en péril, soit par acte volontaire, soit par négligence grave, la sécurité d’approvisionnement en hydrogène ».
L’on s’étonnera que le Conseil d’Etat soit resté muet sur ce point alors que le texte pose de sérieuse question d’interprétation, de sécurité juridique et de conformité à l’article 19 de la Constitution (principe de légalité des peines), puisqu’il ne précise nullement quels types d’actes pourraient être considérés ou non comme une atteinte volontaire ou commise par négligence sur la « sécurité d’approvisionnement en hydrogène » (d’approvisionnement de qui, de quoi, de où ?).
5. Conclusions
La loi du 31 mars 2025 relative à l’établissement de réseaux de transport d’hydrogène pose le cadre juridique destiné à la mise en place d’un hydrogénoduc au Luxembourg, reliant les pays voisins, puis, ultérieurement, la mise en place d’un réseau secondaire là où le raccordement d’utilisateurs potentiels serait pertinent.
Cette installation se fera partiellement sur le domaine privé de l’Etat et des communes, et partiellement sur les terrains, construits ou non, de propriétaires privés, et posera des questions en termes d’atteintes éventuelles aux droits de propriété.
Le détail du tracé de l’hydrogénoduc n’est sauf erreur de notre part, pas publié à ce jour.
Me Sébastien COUVREUR – Avocat à la Cour – Partner
[1] https://france3-regions.franceinfo.fr/grand-est/moselle/metz/le-plus-gros-gisement-d-hydrogene-naturel-au-monde-attire-les-convoitises-de-plusieurs-pays-3327344.html ; https://www.rtbf.be/article/une-reserve-d-hydrogene-naturel-decouverte-en-europe-quel-usage-a-quel-prix-et-pour-quand-11701123
[2] https://gouvernement.lu/dam-assets/documents/actualites/2021/09-septembre/27-turmes-hydrogene/Strategie-hydrogene-LU-fr.pdf
[3] https://www.virgule.lu/luxembourg/le-luxembourg-continue-de-miser-sur-lhydrogene-creos-nomme-gestionnaire-national-du-reseau/107713721.html
[4] Doc. Parl., n° 8298, commentaire des articles, p. 24