La géothermie et les pompes à chaleur au Grand-Duché de Luxembourg
En raison des règlementations applicables en matière d’exigences de performance énergétique des bâtiments au Luxembourg (voir le règlement grand-ducal du 9 juin 2021 concernant la performance énergétique des bâtiments), les pompes à chaleur (PAC) constituent la principale solution décarbonée pour le chauffage et la production d’eau chaude sanitaire.
Le Plan national intégré en matière d’énergie et de climat du Luxembourg pour la période 2021 à 2030, révisé en juillet 2024, en application du Règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat, prévoit d’ailleurs une accélération du déploiement des pompes à chaleur pour le secteur résidentiel et tertiaire.
Pour les constructions et les quartiers d’une certaine importance, le recours à des PAC de type « eau-eau » se pose dans la mesure où le rendement énergétique de ces dernières est supérieur aux PAC de type « air-eau ». Il peut dans ce contexte être intéressant de réfléchir à l’installation de chauffages urbains ayant recours à des systèmes géothermiques avec implantation des sondes géothermiques dans les nappes phréatiques à une certaine profondeur dans le sol.
La technique est relativement récente au Luxembourg et se planifie voire se développe sur certains quartiers (Kuebebierg au Kirchberg, Rout Lëns, Neischmelz, etc.). La géothermie peut également viser des forages de plus faible profondeur et concerner des bâtiments individuels et non des quartiers (chauffage urbains).
Dans ce contexte, il est intéressant de s’interroger sur le cadrage normatif tant de la géothermie que des pompes à chaleur au Luxembourg.
I. La géothermie proprement dite.
La géothermie vise au sens premier du terme, l’ensemble des phénomènes thermiques qui surviennent à l’intérieur de la planète, et leur étude. Le terme renvoi également aux technologies visant à exploiter la chaleur de la Terre. Il existe différentes méthodes pour extraire la chaleur du sol.
Le guide sur la géothermie de faible énergie au Luxembourg, mis en ligne par l’administration dans la gestion de l’eau, met en évidence différentes techniques.
De manière générale, la mise en place de systèmes géothermiques implique la réalisation de certains travaux (déblais, remblais, forages, mise en place de pieux énergétiques ou fondations géothermiques).
Il faut donc s’interroger tout d’abord sur les autorisations requises pour la géothermie en tant que telle, puis sur le cadrage normatif applicable à ces autorisations.
- Autorisation du bourgmestre
Selon l’article 37 de la loi modifiée du 19 juillet 2004, « Sur l’ensemble du territoire communal, toute réalisation, transformation, changement du mode d’affectation, ou démolition d’une construction, ainsi que les travaux de remblais et de déblais sont soumis à l’autorisation du bourgmestre. ».
Dès lors, la réalisation de forages géothermiques, la mise en place d’une sonde géothermique dans les trous de forage, et la cimentation de la sonde géothermique, est soumise à autorisation du bourgmestre. En effet, ces éléments constituent certainement une construction au sens de la loi précitée et de la jurisprudence qui considère comme construction « le résultat d’un assemblage de matériaux, reliés de manière durable et solide, le cas échéant incorporé au sol, ou à tout le moins relié ou adhérant au sol » Trib.adm. 14 novembre 2011, n° 27588, confirmé en ce point par Cour adm. 7 juin 2012, n° 29650C, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 881 ».
Les travaux de déblais/remblais en vue de la mise en place d’un système géothermique horizontal nécessite également en principe une autorisation du bourgmestre.
Cette autorisation peut faire partie intégrante d’une autre autorisation : permis de construire l’immeuble concerné, permis de rénovation, etc. Par exemple, rien n’empêche le maître d’ouvrage de mentionner dans les plans de construction d’un nouvel immeuble, les pieux énergétiques ou fondations géothermiques de sorte qu’une autorisation spécifique pour la géothermie ne serait plus requise.
- Etude des incidences sur l’environnement (EIE).
Certains forages géothermiques doivent le cas échéant faire l’objet d’une étude des incidences sur l’environnement (un rapport des incidences sur l’environnement). Selon l’article 4 de la loi modifiée du 15 mai 2018 relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement, certains projets sont soumis au cas par cas à une EIE, après une vérification préliminaire (screening) destiné à établir la nécessité ou non d’une EIE.
Le règlement grand-ducal modifié du 15 mai 2018 établissant les listes de projets soumis à une évaluation des incidences sur l’environnement, vise ainsi, en son annexe n° IV point 78, les : « Forages géothermiques en profondeur : Un ou plusieurs forages géothermiques en profondeur, sur un site, d’une puissance d’absorption thermique totale des sondes supérieure à 30 kW ». Si ces conditions ne sont pas atteintes (puissance inférieure à 30KW), il n’est alors pas nécessaire pour le maître d’ouvrage, d’établir un screening.
Si cette puissance est atteinte, le screening envoyé au ministre de l’Environnement, lui permettra de décider de la nécessité de réaliser ou non une EIE conformément aux dispositions de la loi précitée.
Des exemples de screening sont consultables sur le site de l’administration de l’Environnement : https://environnement.public.lu/fr/emweltprozeduren/evaluation-incidences-eie/projets_eie.html?q=g%C3%A9othermie
- Autorisation de l’administration de la gestion de l’eau
En vertu de l’article 23 de loi modifiée 19 décembre 2008 relative à l’eau :
« Sont soumis à autorisation par le ministre:
- le prélèvement d’eau dans les eaux de surface et souterraines; (…)
m) la soustraction d’énergie thermique à partir des eaux de surface et souterraines;
n) le rejet d’énergie thermique vers les eaux de surface et souterraines ».
Dès lors que l’installation géothermique entre dans l’un de ces différents cas d’ouverture, une autorisation du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions est requise et ce sous peine de sanctions pénales (article 61 de la loi précitée).
- Autres autorisations ?
Les travaux et installations en vue de l’exploitation de la chaleur du sol (forages, mise en place des sondes, scellement des puits, …) peuvent le cas échéant s’implanter en zone verte. Il n’est pas exclu que ces travaux puissent être, au cas par cas, qualifiés d’utilité publique s’ils se rapportent à la mise en place d’un réseau de chauffage urbain, lesquels seraient alors autorisables en principe en zone verte. Il faudrait toutefois encore qu’au sens de l’article 6 (3) de la loi modifiée du 18 juillet 2018 pouvoir démontrer que le lieu de l’emplacement choisi en zone verte « s’impose par la finalité de la construction ». Pour la géothermie, cela signifierait qu’il faudrait démontrer que les installations ne pourraient pas être prévues en zone constructible.
Même en zone constructible, une autorisation du ministre de l’Environnement au titre de la loi précitée pourrait être requise. Tel serait le cas si les travaux liés à l’installation du système géothermique impliquent la destruction de biotopes ou d’habitats d’espèces protégées au sens de l’article 17 de la loi précitée.
En revanche, une autorisation d’exploitation au titre de la loi modifiée du 10 juin 1999 sur les établissements classés n’est plus requise depuis l’entrée en vigueur du règlement grand-ducal du 7 mars 2019.
- Le cadre réglementaire des installations géothermiques
Au-delà de la question de savoir si une autorisation est requise pour les travaux relatifs à la mise en place d’installations géothermiques, se pose celle du cadre réglementaire applicable à ces différentes autorisations.
Au niveau de l’autorisation de construire du bourgmestre, il conviendra d’appliquer la règlementation urbanistique communale, laquelle ne prévoit généralement pas de dispositions spécifiques propres à la géothermie. Toutefois, il conviendra d’appliquer au cas par cas, les règles relatives aux constructions de manière générale, en vérifier si elles s’appliquent uniquement aux constructions principales ou non, aux constructions hors sol ou non. Le cas échéant, des marges de reculement minimales vis-à-vis des limites de propriété, seront notamment à observer, notamment pour les constructions dans le sol. On veillera également à vérifier la nécessité de travaux de déblais ou remblais et les règles y afférentes.
Au niveau de l’autorisation de l’administration de la gestion de l’eau, s’applique la loi modifiée du 19 décembre 2008 sur l’eau et en particulier le respect de ses objectifs :
« a) prévenir toute dégradation supplémentaire, de préserver et d’améliorer l’état des eaux et des écosystèmes aquatiques ainsi que, en ce qui concerne leurs besoins en eau, des écosystèmes terrestres et des zones humides qui en dépendent directement;
- b) promouvoir une utilisation durable de l’eau, fondée sur la protection à long terme des ressources en eau disponibles;
- c) renforcer la protection de l’environnement aquatique ainsi que de l’améliorer, notamment par des mesures spécifiques conçues pour la réduction progressive des rejets, émissions et pertes de substances prioritaires, et pour l’arrêt ou la suppression progressive des rejets, émissions et pertes de substances dangereuses prioritaires;
- d) assurer la réduction progressive de la pollution des eaux souterraines et de prévenir l’aggravation de leur pollution;
- e) régénérer le régime des eaux de surface;
- f) gérer les risques d’inondation et atténuer les effets des inondations, des étiages et des sécheresses;
- g) arrêter les principes directeurs régissant la fourniture d’eau destinée à la consommation humaine et à l’utilisation industrielle, artisanale et agricole ainsi que l’évacuation et l’assainissement des agglomérations;
- h) élaborer et mettre en œuvre les programmes de surveillance et les programmes opérationnels ayant pour objet les aspects quantitatifs et qualitatifs des eaux de surface et des eaux souterraines;
- i) contribuer à l’entretien des cours d’eau en tenant compte des dispositions des points a) et e); ».
Sont également applicable les interdictions visées à l’article 22 de la loi précitée, qui visent en substance à éviter les altérations des conditions physiques, chimiques ou biologiques des eaux de surface ou souterraines.
Afin de guider les porteurs de projets vis-à-vis des dossiers de demande d’autorisation, l’administration de la gestion de l’eau a publié un guide d’utilisation sur la géothermie au Luxembourg.
Ce guide n’a pas de valeur juridique (tout au plus la valeur d’une circulaire publiée à l’attention du public), en ce sens qu’il ne peut à lui seul justifier un refus d’autorisation. Un refus d’autorisation serait toujours à motiver par l’administration en application de la loi précitée, et le guide ne peut comporter des dispositions contraires ou supplémentaires à la loi précitée.
Le guide présente notamment des « critères de restriction » pour la géothermie de très faible profondeur (en dessous de 15 mètres) et pour la géothermie de faible profondeur (plus de 15 mètres jusqu’à 400 mètres). Ce système repose sur un « zonage » respectivement une « carte d’admissibilité des forages » présentant différentes couches visibles sur le site map.geoportail.lu (portail eau).
Cette cartographie n’a pas de valeur juridique et n’est pas opposable, en soi, aux demandeurs d’autorisation. Elle a au mieux, une valeur indicative, mais il faut nécessairement recroiser les informations qu’elle comporte. Ainsi, par exemple pour la zone « Installations géothermiques de très faible profondeur (< 15 m) interdites », il faut relever que celle-ci reprend en principe les données des règlements grand-ducaux portant création des zones de protection des sources.
Or, selon le Règlement grand-ducal du 9 juillet 2013 relatif aux mesures administratives dans l’ensemble des zones de protection pour les masses d’eau souterraine ou parties de masses d’eau souterraine servant de ressource à la production d’eau destinée à la consommation humaine (…), respectivement son annexe, sont interdits en zone de protection rapprochée et en zone de protection éloignée, les « Installation, extension et exploitation de pompes à chaleur, de sondes et de capteurs géothermiques ».
Cependant, comme ce n’est pas la carte figurant sur map.geoportail qui fait foi et qui a une valeur juridique, il convient de se rapporter à chaque fois aux cartographies figurant dans les règlements grand-ducaux pertinents, déclarant obligatoires les cartes des zones de protection des sources.
La carte disponible sur le site map.geoportail.lu comporte également des couches indiquant des limitations de profondeur pour les forages géothermiques (par exemple 120mètres). Nous ignorons sur quelle base cette limite de profondeur a été établie, probablement à la suite de vérifications préliminaires à la suite de sondages ou par le biais d’extrapolation d’hydrogéologues. Cette limitation est technique et non réglementaire. Ainsi, elle n’exclut pas qu’au cas par cas, des sondages géothermiques à des profondeurs plus importantes pourraient être autorisées en cas d’arguments techniques et scientifiques plaidant en ce sens.
II. Les pompes à chaleur
- La procédure d’autorisation
Le régime des pompes à chaleur au Luxembourg connait un certain flou en raison de l’interdépendance du droit luxembourgeois avec la législation européenne.
En effet, la matière est notamment concernée par le Règlement UE n° 2022/2577 du Conseil du 22 décembre 2022 (prolongé partiellement par le règlement (UE) 2024/223), établissant un cadre en vue d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables.
Ledit règlement, directement applicable au Luxembourg jusqu’au 30 juin 2024, prévoyait que « la procédure d’octroi de permis pour l’installation de pompes à chaleur d’une capacité électrique inférieure à 50 MW ne dépasse pas un mois, tandis que dans le cas des pompes à chaleur géothermiques, elle ne dépasse pas trois mois. ».
La circulaire ministérielle n° 4217 du 11 janvier 2023 informait les administrations communales sur l’applicabilité directe des dispositions du règlement.
Celles-ci n’ont pas été prolongées au-delà du 30 juin 2024, dès lors que la directive européenne n° 2023/2413 du Parlement européen et du conseil du 18 octobre 2023 (…) en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, (…) était sensée prendre le relais du règlement à partir de cette date (du point de vue de son délai de transposition). Elle retient le même principe que le prédit règlement, mais nécessite une transposition en droit national (sous réserve de la question de l’effet direct éventuel de la disposition concernée) :
« Les États membres veillent à ce que la durée de la procédure d’octroi de permis pour l’installation de pompes à chaleur inférieure à 50 MW ne dépasse pas un mois. Toutefois, dans le cas des pompes à chaleur géothermiques, la procédure d’octroi de permis ne dépasse pas trois mois. »
La directive précitée n’a pas encore été transposée à ce jour en droit luxembourgeois.
Un projet de loi n° 8480 visant à modifier notamment la loi du 19 juillet 2004 sur l’aménagement communal et le développement urbain vise notamment à prévoir des délais d’instruction des dossiers de demande d’autorisation de bâtir du bourgmestre. Il comporte des dispositions spécifiques envisagées pour les pompes à chaleur en transposition de la directive européenne précitée, notamment comme suit :
« Le bourgmestre statue sur la demande d’autorisation de construire pour la construction d’installations de pompes à chaleur d’une capacité de production n’excédant pas 50 mégawatts et adresse sa décision au demandeur endéans un délai d’un mois à partir de la réception du dossier complet de la demande d’autorisation de construire.
Le bourgmestre statue sur la demande d’autorisation de construire pour la construction d’installations de pompes à chaleur géothermiques et d’équipements solaires d’une capacité de production supérieure à 100 kilowatts et adresse sa décision au demandeur endéans un délai de trois mois à partir de la réception du dossier complet de la demande d’autorisation de construire. ».
Il faudra faire attention à ce que certaines installations de pompes à chaleur pourraient être dispensées d’autorisation voire soumises à un mécanisme de déclaration, soit de par la future loi directement, soit en application des règlements sur les bâtisses communaux.
- Le cadre normatif.
La règlementation applicable au Luxembourg pour les pompes à chaleur n’est actuellement pas harmonisée et dépend des règlementations communales d’urbanisme.
L’installation de pompes à chaleur nécessite par conséquent un examen au cas par cas.
La circulaire ministérielle n° 2023-119 du 15 septembre 2023 a proposé aux communes des formulations de texte à insérer par ces dernières dans leurs PAP quartier existant (reculs vis-à-vis des limites de propriété) et règlements sur les bâtisses (niveaux de bruit).
Cependant à notre connaissance, peu de communes ont repris exactement les propositions figurant dans cette circulaire.
Le règlement national sur les bâtisses devrait apporter d’avantage d’harmonisation à ce niveau.
Nous attirons également votre attention sur le règlement grand-ducal du 13 août 2025 relatif aux modalités de réception des pompes à chaleur, entré en vigueur le 19 septembre 2025. Il prévoit notamment que « L’entreprise ayant procédé à la mise en service d’une installation de pompe à chaleur introduit la demande de réception auprès du service compétent de la Chambre des métiers dans un délai d’un mois à compter de la mise en service de l’installation de pompe à chaleur. » En cas de réception négative, la pompe à chaleur doit être mise en conformité.
Nous resterons attentifs aux évolutions législatives et réglementaires en la matière.
Me Sébastien COUVREUR – Avocat à la Cour – Partner