Antennes GSM : la Cour administrative reconnait la légalité de la règlementation luxembourgeoise mais annule les autorisations d’exploitation accordées à l’opérateur de téléphonie mobile
Par deux arrêts du 15 juillet 2025 (n° 52228C et 52229C), la Cour administrative a retenu la légalité de la règlementation grand-ducale applicable en matière d’émetteurs d’ondes électromagnétiques (antennes GSM notamment), mais a néanmoins annulé les autorisations d’exploitation litigieuses pour vice de procédure (non-respect de la procédure d’enquête publique) légalement prévue pour les établissements de classe 1.
Analysons cette affaire.
I. Le contexte factuel :
A proximité d’un site émetteur d’ondes électromagnétiques existant (château d’eau de BRIDEL), un opérateur de téléphonie mobile projetait l’implantation d’un nouveau pylône aux fins d’y installer de nouvelles antennes GSM (pour son propre compte, mais également ultérieurement pour d’autres opérateurs), comprenant notamment les bandes de fréquences pour la 5G.
Le nouveau site d’exploitation, destiné à remplacer l’ancien, serait implanté à quelques pas seulement du château d’eau et donc à proximité d’une série de maisons d’habitation.
Une pétition de 252 riverains fut introduite auprès de la commune concernée.
Par courrier adressé aux autorités compétentes en matière de délivrance des autorisations commodo-incommodo, les opposants firent valoir plusieurs arguments, et notamment :
– Une application (contestée) de la procédure de classe 3 au lieu de la procédure de classe 1, ce qui implique, suivant la loi modifiée du 10 juin 1999 sur les établissements classés, l’absence d’enquête publique par rapport au projet litigieux ;
– Le manque de prise en considération des antennes des autres opérateurs de téléphonie mobile, qu’elles soient existantes sur le château d’eau ou projetées sur le nouveau pylône. Les opposants soulignèrent qu’ il est pourtant de jurisprudence constante que « lorsque plusieurs établissements sont appelés à être exploités sur un même site, de manière à ne pas permettre l’individualisation des nuisances globales en émanant, tant la procédure d’autorisation que les conditions des autorisations individuelles doivent tenir compte de la gravité de ce risque global, de sorte qu’il y a lieu de considérer que toutes les antennes fonctionnant sur un même site sont la source d’un risque unique et qu’il y a partant lieu d’évaluer et d’encadrer ce risque de manière consolidée » (C.A., 14 juillet 2015 n°35971C du rôle).
– L’absence de garantie du démantèlement, une fois le pylône réalisé, des antennes déjà existantes sur le château d’eau, ce qui implique encore un risque de cumul des nuisances ;
– Les nuisances diverses découlant de la trop grande proximité du pylône vis-à-vis des habitations (caractère excessif des champs électromagnétiques générés, moins-value des parcelles environnantes, perte d’ensoleillement, etc.) et le potentiel non-respect des limites d’immission fixés par les prescriptions ITM applicables.
Nonobstant ce courrier et les pétitions, produites en l’absence d’une enquête publique, les autorisations d’exploitation furent délivrées tant par le Ministre du Travail, que par le ministre de l’Environnement, pour un établissement de classe 3.
Un recours en annulation fut introduit à l’encontre desdites autorisations d’exploitation litigieuses, et après deux jugements du tribunal administratif du 6 février 2025, l’affaire fut portée devant la Cour administrative en instance d’appel.
Devant la Cour, deux questions principales furent toisées (laissant intacts d’autres arguments des opposants, non analysés par la Cour).
II. La légalité ou l’illégalité de la règlementation luxembourgeoise en matière d’émetteurs d’ondes électromagnétiques
La première question à toiser par la Cour administrative portait sur la légalité du point de nomenclature N° 500101 du règlement grand-ducal du 10 mai 2012 portant nouvelles nomenclature et classification des établissements classés, tel que modifié dernièrement par le règlement grand-ducal du 29 mars 2016.
En effet, les requérants étaient d’avis que tout comme les règlementations précédentes, les formules de détermination des classes 1 et 3 des émetteurs d’ondes électromagnétiques, étaient justifiées sur base de considérations de simplification administratives au bénéfice des opérateurs de téléphonie mobile et non pas justifiées sur la base des objectifs de la loi modifiée du 10 juin 1999 sur les établissements classés repris en son article 1er.
Il faut préciser à cet égard que la Cour administrative avait dans un arrêt du 14 juillet 2009 (n° 23857C et 23871C du rôle), déjà critiqué le mode de détermination des classes d’établissement (1 ou 3) pour les émetteurs d’ondes électromagnétiques. Il faut rappeler pour le contexte historique important en la matière, que ce mode de détermination, fixé par le point de nomenclature 302 du règlement grand-ducal modifié du 16 juillet 1999, précité, avait été modifié par un règlement grand-ducal du 1er août 2007.
Selon l’arrêt précité : « Il se dégage des explications fournies par les parties appelantes et des documents versés que la motivation de la modification du point de nomenclature 302 consiste non dans un souci de meilleure protection de l’environnement humain et naturel, ni dans l’adaptation de la réglementation en fonction de l’évolution des connaissances techniques et scientifiques, mais dans le but de faciliter les démarches administratives des opérateurs de téléphonie mobile et de leur épargner de devoir passer par une procédure d’autorisation telle que prévue pour les établissements de la classe 1.
Le but ainsi avoué et documenté de la modification réglementaire intervenue ne suffit pas au critère de justification rationnelle qui doit se mesurer au but de la législation en la matière qui est destinée, conformément à l’article 1er de la loi du 10 juin 1999, à réaliser la prévention et la réduction des pollutions en provenance des établissements, de protéger la sécurité, la salubrité ou la commodité par rapport au public, au voisinage ou au personnel des établissements, la santé et la sécurité des travailleurs au travail ainsi que l’environnement humain et naturel, ainsi que de promouvoir un développement durable.
(…)
Il y a partant lieu de conclure à l’illégalité du règlement grand-ducal du 1er août 2007 en ce qu’il introduit, pour des situations comparables, une distorsion qui n’est pas rationnellement justifiée.».
De l’avis des requérants, la Cour reprochait non pas au pouvoir réglementaire un défaut de motivation formelle de la modification réglementaire opérée en matière d’émetteurs d’ondes électromagnétiques, mais bien un changement de règlementation ne s’inscrivant pas en conformité avec les objectifs de l’article 1er de la loi du 10 juin 1999 sur les établissements classés.
Dans un arrêt du 14 juillet 2015, n° 35971C du rôle, confirmant un jugement du tribunal administratif du 22 janvier 2015 (n° 29715a du rôle), la Cour a considéré que le règlement grand-ducal du 10 mai 2012 était à son tour illégal, partant inapplicable :
« (…) c’est à bon droit que le tribunal est arrivé à la conclusion que les motifs légaux à la base du règlement grand-ducal du 10 mai 2012, en ce qu’il a procédé à une modification du mode de détermination de la classe dans laquelle sont à insérer les émetteurs d’ondes électromagnétiques, ne sont pas retraçables à suffisance et qu’il y a lieu de conclure à l’illégalité du point 500101 dudit règlement grand-ducal pour ne pas être conforme à l’article 1er de sa base légale habilitante, à savoir la loi du 10 juin 1999, entraînant l’inapplicabilité dudit point 500101 et partant l’annulation des décisions ministérielles des 26 septembre et 28 novembre 2011 prises en son application, l’examen des autres moyens et arguments devenant de la sorte surabondant. ».
Il est intéressant de relever que la Cour avait considéré également que « le constat d’inapplicabilité du point 500101 du règlement grand-ducal du 10 mai 2012 ne fait pas revivre la réglementation antérieure, de sorte que la juridiction saisie n’est pas tenue, dans le contexte du présent recours en réformation, de vérifier la légalité des décisions ministérielles à la lumière de cette réglementation antérieure, entretemps abrogée. ».
Cette position fut encore confirmée par le tribunal administratif par un jugement du 5 octobre 2015, inscrit sous le n° 35049 du rôle.
Pourtant, dans ses arrêts précités du 15 juillet 2025, la Cour administrative a considéré – position que nous ne partageons pas – que la règlementation luxembourgeoise en la matière, actuellement en vigueur, est bien conforme à la loi habilitante, et ce pour les motifs suivants :
« (…) les premiers juges ne sont point critiquables en ce qu’ils ont dégagé des décisions juridictionnelles pointées que le constat d’illégalité y opéré tablait pour l’essentiel sur le constat d’un défaut de motivation suffisante en ce que la seule motivation perceptible d’une recherche de facilitation des démarches administratives des opérateurs de téléphonie ne suffisait pas au critère de justification rationnelle devant se mesurer au but de la législation en la matière, soit la loi du 10 juin 1999, et que le pouvoir règlementaire n’avait pas avancé et documenté à suffisance d’autres motifs éventuellement à la base de son action de nature à s’inscrire dans le cadre des objectifs tels que définis à l’article 1er de la loi du 10 juin 1999, d’autre part. (…)
Ceci étant dit, la Cour arrive à son tour au constat de l’existence d’un exposé retraçable et exhaustif de motifs légaux à la base de la modification du point de nomenclature n° 500101 du règlement grand-ducal du 10 mai 2012, telle qu’opérée par le règlement grand-ducal du 29 mars 2016, moyennant la recherche d’une intensification de la prévention des pollutions en provenance des établissements par un critère d’application de la loi et de détermination de la procédure d’autorisation applicable facile à apprécier, dans un souci affiché d’efficacité de la loi et du contrôle à opérer par l’administration.
Si cette motivation est qualifiée d’ex post et de simple faux semblant par les appelants, ces derniers omettent cependant d’apporter des éléments concrets de nature à ébranler la réalité ou l’adéquation de ces raisons poursuivies par le pouvoir réglementaire qui apparaissent véhiculer la garantie d’une meilleure protection de l’environnement humain et naturel et de l’adaptation de la réglementation en fonction de l’évolution des connaissances techniques et scientifiques, de sorte que l’objectif principal ainsi affiché à la base de la modification réglementaire intervenue appert satisfaire au critère de justification rationnelle entrevu à la lumière des exigences posées par l’article 1er de la loi du 10 juin 1999 à voir réaliser la prévention et la réduction des pollutions en provenance des établissements, à voir protéger la sécurité, la salubrité ou la commodité par rapport au public, au voisinage ou au personnel des établissements, la santé et la sécurité des salariés au travail, ainsi que l’environnement naturel, de même qu’à promouvoir un développement durable.
Le premier moyen de réformation du jugement a quo est partant à abjuger ».
III. Quant à la légalité de la procédure suivie – respectivement la question de la détermination de la classe de l’établissement
La deuxième question se posant à la Cour, était relative à la procédure d’instruction de la demande d’autorisation d’exploitation, qui fut considérée par les autorités compétentes comme portant sur une exploitation de classe 3, alors que les requérants considéraient qu’une procédure de classe 1 (laquelle implique notamment l’organisation d’une enquête publique), aurait dû être suivie.
Les appelants se baisent, pour plaider l’obligation de suivre en l’occurrence une procédure de classe 1, sur la nécessaire prise en compte des nuisances globales des émetteurs d’ondes électromagnétiques projetés sur un même site.
La jurisprudence administrative est, en effet, a priori claire sur cette question puisqu’elle retient que :« le fait que les différents exploitants ne procèdent à la mise en place de leurs installations que de manière décalée dans le temps et que les autorisations afférentes ne soient pas délivrées de manière simultanée, ne doit pas porter à conséquence. L’administration doit prendre en compte l’impact global des installations et le cas échéant modifier l’autorisation de l’exploitant d’ores et déjà opérationnel en vue de permettre aux autres d’exploiter leurs établissements, le tout en veillant à ce que la nuisance globale des établissements ne contrevienne pas aux exigences de l’article 1er, alinéa 1er de la loi du 10 juin 1999 » (CA 14 juillet 2009 n° 23857C et 23871C du rôle) ;.
Ainsi, la nocivité des émissions et des immissions ne devrait pas être considérée pour chaque émetteur pris isolément, mais plutôt par rapport au site considéré globalement.
Dans le même sens, la Cour avait été amenée a préciser dans son arrêt de 2015 que : « Pour pouvoir réaliser utilement l’objectif inscrit à l’article 1er de la loi du 10 juin 1999, il fallait que la procédure d’autorisation et les conditions d’exploitation soient fixées en fonction du risque de nuisances auxquelles le public et les travailleurs sont exposés, non en fonction des nuisances émanant d’un établissement particulier, mais des nuisances susceptibles de se produire en un endroit donné. Ainsi, lorsque plusieurs établissements sont appelés à être exploités sur un même site, de manière à ne pas permettre l’individualisation des nuisances globales en émanant, tant la procédure d’autorisation que les conditions des autorisations individuelles doivent tenir compte de la gravité de ce risque global, de sorte qu’il y a lieu de considérer que toutes les antennes fonctionnant sur un même site sont la source d’un risque unique et qu’il y a partant lieu d’évaluer et d’encadrer ce risque de manière consolidée[1] » (CA 14-07-2015, n°35971C du rôle).
Sur ces points, la Cour a suivi le raisonnement des appelants :
« La question de la classification de l’établissement projeté par POST en classe 1 ou 3 est éminemment pertinente, dès lors qu’en application de l’article 4 de la loi du 10 juin 1999, un classement en classe 3 dispense du recours à la procédure de commodo et incommodo, telle que prévue par la loi du 10 juin 1999, laquelle est cependant obligatoire en présence d’un établissement de la classe 1, une mauvaise classification, avec pour effet une enquête publique non diligentée, appelant alors la sanction de l’annulation pour erreur d’appréciation et pour vice de procédure.
(…)
Quant à l’obligation d’une prise en compte d’autres émetteurs d’ondes électromagnétiques susceptibles d’être installés par d’autres opérateurs sur le nouveau pylône et de leurs nuisances et la mise en balance de l’argumentaire basé sur ce qu’en l’espèce, ni POST, ni l’autorité ministérielle compétente n’auraient au stade de l’instruction de la demande de pu tenir compte d’autres demandes à venir de la part d’autres opérateurs, tout ne restant que simplement hypothétique à ce niveau, si la Cour pouvait le cas échéant entériner pareille thèse en présence d’une demande d’autorisation d’un opérateur prévoyant l’installation d’un établissement sur un certain site pour son compte personnel, duquel l’on pourrait difficilement exiger qu’il anticipe d’éventuelles autres installations futures hypothétiques à proximité, force est de dégager du démantèlement des installations existantes sur le château d’eau, prémisse ci-avant pointée de l’action de POST, ce dont l’administration a été ou aurait dû être consciente, que le nouveau pylône projeté, de par sa vocation multi-opérateurs, n’est point conçu pour les seuls besoins de POST, mais en vue de la relocalisation des antennes des différents opérateurs ayant des antennes sur le site du château d’eau.
Entrevue sous ce spectre, l’intervention de demandes d’autres opérateurs n’apparaît donc en l’espèce pas avoir été une donnée simplement hypothétique ou éventuelle, partant impossible à anticiper raisonnablement, que ce soit pour POST, ou pour l’autorité ministérielle, mais il s’agissait sinon d’une réalité certaine, pour le moins une potentialité réelle et concrète qui ne pouvait pas être ignorée, mais que tant la demanderesse d’autorisation que l’autorité ministérielle aurait dû anticiper. – L’introduction de la demande de la société PROXIMUS tendant à venir s’installer à son tour sur le nouveau pylône confirme concrètement la réalité de cette vision des choses.
C’est partant à tort que, toujours en termes bien compris de classement de l’établissement projeté, c’est-à-dire pour déterminer la procédure d’autorisation à suivre, l’autorité compétente n’a pas tenu compte de la vision globale d’un projet de migration de plusieurs opérateurs sur un nouveau site, c’est-à-dire d’un projet dépassant largement le caractère individuel de l’opérateur demandeur et comportant des nuisances globales potentielles résultant d’une pluralité d’établissements appelés à migrer sur un même site et traiter le dossier de demande d’autorisation de POST suivant la procédure prévue pour les établissements de la classe 1, étant relevé qu’il appert par ailleurs incontesté et incontestable que la somme potentielle des puissances maximales fournies à l’entrée des différentes antennes a priori appelées à migrer est supérieure à 2.500 W.
Suivre les analyses de la partie étatique et de POST serait admettre un fractionnement artificiel d’un projet global de migration d’un ensemble d’installations existantes et une réduction conséquente du jeu normal de la participation du public. – Il apparaît, dans les circonstances de la cause, essentiellement discutable de dresser la perspective de l’ouverture d’une consultation du public à partir des demandes des deuxième et autres opérateurs venant s’implanter à leur tour sur le pylône de POST, c’est-à-dire à un moment où ne serait-ce que la localisation du pylône sera une donnée au sujet de laquelle un apport du public apparaîtra bien tardif.
Par ailleurs, dès lors que le ministre ne pouvait ignorer la vision économique globale patente d’un projet de migration de plusieurs établissements sur un seul et même site et que de fait, la « deuxième » demande, c’est-à-dire celle véhiculée par la société PROXIMUS tendant à venir s’installer sur le nouveau pylône a été considérée comme devant être traitée comme relevant de la classe 1, l’exigence de traiter la demande de POST suivant la procédure prévue pour les établissements de la classe 1 s’imposait par ailleurs en exécution de l’article 5 de la loi du 10 juin 1999 en ce qu’il exige que lorsque des établissements faisant l’objet d’une demande d’autorisation relèvent de plusieurs des classes, notamment l et 3, une demande comprenant au moins un établissement relevant de la classe 1 doit être instruite selon les modalités de la classe 1.
Eu égard aux développements qui précèdent, la non-prise en considération pour les besoins de la détermination de la classe de l’établissement projeté et des modalités d’instruction de la demande afférente de l’ensemble des installations potentiellement appelées à migrer du château d’eau sur le nouveau pylône projeté par POST relève pour le moins d’une erreur d’appréciation et constitue un vice de procédure qui entache l’arrêté litigieux du ministre du Travail d’illégalité, cette conclusion s’imposant sans qu’il y ait encore lieu à examiner le bien-fondé des autres moyens de réformation encore soulevés par les appelants. ».
En conséquence de ce qui précède, la Cour annula les autorisations d’exploitations litigieuses.
Me Sébastien COUVREUR – Avocat à la Cour – Partner
[1] CA 14-07-2015 (n°35971C).