11/03/2024 – Me Sébastien COUVREUR & Me Elie DOHOGNE

Suspension des délais de péremption de permis: la Cour administrative apporte des nuances à sa jurisprudence

Un permis de bâtir, en principe, périme de plein droit après une année si le bénéficiaire n’a pas entamé la réalisation des travaux de manière significative (article 37 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain).

L’instauration d’un mécanisme de péremption de l’autorisation de bâtir poursuit des buts précis:

« lutter contre la spéculation, et plus particulièrement contre le dépôt de projets par des personnes qui n’ont pas réellement l’intention de les exécuter, mais qui entendent seulement donner aux fonds concernés une plus-value et qui empêchent, passé un délai, les autorités urbanistiques compétentes d’apprécier à nouveau librement le bon aménagement des lieux à cause de l’autorisation accordée.

Il convient encore d’éviter qu’un propriétaire, en se prévalant de droits acquis, obtenu dans le passé et dont il s’abstiendrait cependant de faire usage, ne puisse faire indéfiniment échec aux prescriptions qui auraient été édictées dans la suite »[1].

Une fois le permis périmé, il ne peut plus être exécuté car il n’existe tout simplement plus ; la question de la péremption est donc cruciale.

Ainsi, si la péremption est acquise, le bénéficiaire de permis qui entend réaliser son projet devra réintroduire une demande, ce qui peut s’avérer problématique lorsque par exemple les dispositions d’urbanisme en vigueur au moment de la délivrance de l’autorisation de bâtir désormais périmée ont été modifiées depuis lors. Il se pourrait dès lors que le projet ne serait plus autorisable, compte tenu de ces nouvelles dispositions d’urbanisme.

Le bénéficiaire de permis qui souhaite éviter la péremption de son autorisation de construire doit donc – dans le délai utile – soit solliciter une prorogation, soit entamer significativement les travaux.

Un bourgmestre peut accorder deux prorogations du délai de péremption ; les prorogations sont d’une durée maximale d’une année chacune.

Notons qu’il y a des discussions au sein du Gouvernement pour prolonger le délai de péremption des permis, afin de sécuriser un marché immobilier en peine, en raison notamment de la hausse des taux des crédits immobiliers.

Suivant la jurisprudence « Le critère de travaux entrepris est constitué par le premier acte d’exécution qui est posé sur le chantier, dans la mesure où ce travail matériel est conforme à l’implantation autorisée de la construction, à condition que les travaux entamés soient d’une importance suffisante et témoignent de l’intention réelle du bénéficiaire du permis de mettre celui-ci en œuvre et que lesdits travaux fassent l’objet du permis en question »[2].

Il arrive généralement qu’un (ou des) recours contentieux soi(en)t déposé(s) devant les juridictions administratives par des tiers intéressés, et ceci avant que les travaux autorisés n’aient été entamés.

Un acte administratif est directement exécutable, ce qui signifie que son bénéficiaire peut l’exécuter aussi longtemps que celui-ci n’a pas été retiré par l’autorité, ou suspendu par le Président du Tribunal administratif dans l’hypothèse d’un recours en sursis estimé fondé par ce dernier.

Celui dont le permis de bâtir est querellé devant les juridictions administratives peut réagir de deux façons différentes : ou bien il entame le chantier, sans savoir quelle sera la décision des juridictions administratives in fine, avec le risque que le permis soit annulé ex post, voir même en cours de chantier, ce qui le placerait alors dans la situation où le chantier doit s’arrêter, ou bien il fait preuve de prudence et attend prudemment et patiemment une décision des juges du fond.

Se pose alors la question de la péremption du permis qui n’a pas été mis en œuvre de manière significative et dont la question de la régularité est pendante devant les juridictions administratives.

Dans un arrêt de principe[3], la Cour avait alors estimé qu’il y avait une suspension automatique du délai de péremption du permis querellé, ceci afin de ne pas pénaliser le permissionnaire prudent, qui renonce pour des questions de sécurité juridique, voire de « fair play », l’exécution du permis.

L’arrêt retient :

« […] lorsqu’un permis de construire est attaqué en justice, les règles de prudence minimales et de respect basique de l’ordonnancement juridique applicable par ailleurs commandent à un justiciable moyennement diligent d’attendre le résultat de l’affaire portée devant la juridiction administrative et de ne commencer à construire qu’une fois l’affaire définitivement toisée.

Agir différemment reviendrait à favoriser le justiciable hardi ou même conscient d’une défaillance du permis par lui obtenu, tâchant de créer des éléments de fait accompli, tandis qu’une affaire de recours en annulation contre le permis est pendante en justice.

[…] Or, si la Cour appliquait à la lettre, en toute hypothèse, en dehors de celle où le président du tribunal a accordé un effet suspensif au recours, la vérification du fait qu’un délai d’un an s’est écoulé depuis la délivrance du permis comme emportant de plein droit la péremption de celui-ci chaque fois que les travaux n’ont pas été commencés et qu’aucune prolongation n’en a été demandée, tel le cas de l’espèce, pareille interprétation littérale du texte, emporterait qu’à chaque fois la position de celui qui s’est sagement et prudemment comporté dans le sens de ne point construire, encore qu’il y aurait eu le droit, en attendant l’issue du litige, se trouverait déforcée et qu’en cas de passivité, sans demande de prolongation de sa part, son permis deviendrait périmé, tandis que pour l’autre justiciable, plus hardi et, le cas échéant, désireux de créer le fait accompli, la règle jouerait en sens inverse, étant donné que du moment que les travaux effectués seraient substantiels, la péremption ne se trouverait pas vérifiée.

Toutes ces raisons amènent la Cour à faire intervenir de manière systémique et par équivalent la règle contra non valentem agere chaque fois qu’un permis de construire délivré a été attaqué devant la juridiction administrative. L’application équivalente du principe déduit de l’ancienne maxime « contra non valentem agere non currit praescriptio », repris aux articles 2252 et 2253 du code civil et signifiant en substance que la prescription ne court pas contre celui qui ne peut agir en justice a été discuté à l’audience dans une application secondaire consistant à se rapporter au cas précis de la péremption d’un permis de construire qui comporterait le correctif jurisprudentiel suivant lequel, lorsqu’une affaire est pendante en justice suivant un recours en annulation par un tiers intéressé contre un permis de construire délivré, l’inaction de son bénéficiaire ne saurait être interprétée en défaveur de celui-ci, mais devrait être sous-tendue par le constat corrélatif suivant lequel, tant que le recours en annulation n’a pas été résorbé et que l’appel afférent interjeté, le cas échéant, n’a pas été vidé, le délai d’un an prévu par l’article 37, alinéa 5, de la loi du 19 juillet 2004 ne court pas.

En d’autres termes, chaque fois qu’un tiers intéressé introduit un recours en annulation contre un permis de construire délivré à un bénéficiaire, le délai d’un an prévu en matière de péremption par l’article 37, alinéa 5, de la loi du 19 juillet 2004 se trouve automatiquement suspendu à partir de l’introduction du recours jusqu’à ce que le tribunal ait définitivement toisé ce recours ou jusqu’à ce que sur appel la Cour ait définitivement statué ».

Dans une affaire toute récente (C.A., 7 mars 2024, n° 49659C) dans laquelle notre Etude intervenait pour le compte des appelants, la Cour est venue atténuer ce principe de suspension automatique.

Cette affaire avait cela de particulier que le bénéficiaire de permis avait pris soin d’écrire au bourgmestre pour lui faire savoir qu’il n’entendait pas exécuter son autorisation de bâtir, faute de moyens financiers suffisants.

En première instance[4], le Tribunal administratif – après avoir considéré que le permis litigieux n’était pas périmé, faisant application de la suspension automatique du délai de péremption – avait déclaré que l’affaire était sans objet au motif que les requérants n’obtiendraient aucun avantage d’une annulation du permis vu précisément la renonciation du bénéficiaire.

Cette décision était extrêmement préjudiciable pour les requérants puisque le Tribunal, tout en considérant que le permis n’était pas périmé, n’a pas procédé à une analyse des moyens au fond contre le permis litigieux ; en d’autres termes, il n’a pas analysé la question de sa légalité, ce qui laissait donc subsister dans l’ordonnancement juridique, le permis en question. Les requérants n’avaient plus qu’à espérer que le titulaire du permis ne change pas tout à coup d’avis ou bien qu’il ne retrouve des ressources financières pour exécuter son permis…

Ce faisant, le Juge de 1ière  instance était donc parti du postulat que le bénéficiaire de permis ne changerait pas d’avis, respectivement qu’il respecterait les termes de son courrier adressé au Bourgmestre et qu’il ne recouvrerait pas les finances nécessaires à l’exécution de son autorisation.

Dans ce contexte, il a été fait appel de cette décision et, devant la Cour, à titre principal, il y a été soutenu à nouveau que le permis était périmé, respectivement que la jurisprudence constante sur la suspension de la péremption des permis attaqué ne s’appliquait pas au cas d’espèce.

La Cour a décidé ceci :

« Par son arrêt de principe précité du 13 décembre 2018, la Cour a fait application de I’ancienne maxime « contra non valentem agere non currit praescriptio » […] pour appliquer un correctif jurisprudentiel consistant à dire que chaque fois qu’un tiers intéressé introduit un recours en annulation contre un permis de construire délivré à un bénéficiaire, le délai d’un an prévu en matière de péremption par article 37, alinéa 5, de la loi du 19 juillet 2004, se trouve automatiquement suspendu à partir de I’introduction du recours jusqu’à ce que le tribunal ait définitivement toisé ce recours ou jusqu’à ce que, sur appel, la Cour ait définitivement statué.

Tout comme les autres textes de l’ordonnancement juridique, également les correctifs jurisprudentiels doivent être appliqués en vue de faire du sens.

Le cas de figure de l’espèce a encore ceci de particulier que la bénéficiaire de l’autorisation délivrée a expressément déclaré renoncer à son exécution, […].

Du fait de cette renonciation expresse d’exécution, l’autorisation de construire litigieuse était appelée dès ce moment à rester sans effet et devint en quelque sorte caduque. Par conséquence c’est à  juste titre que les premiers juges ont pu dégager de cette situation de fait que le recours des appelants actuels n’avait plus d’objet et que l’autorisation de construire par eux attaquée n’était plus de nature à leur faire un grief quelconque.

L’autorisation de construire litigieuse cessant de produire des effets et devenant de la sorte caduque, la suspension de la péremption prévue par I’article 37, paragraphe 5, de la loi du 19 juillet 2004 était devenue de son côté également sans fondement, de sorte qu’entre-temps, la péremption en question se trouve largement acquise également » (souligné par nous).

Ainsi, la péremption a pu pleinement être acquise et ce malgré les procédures contentieuses pendantes.

La renonciation du titulaire du permis, à l’exécution de celui-ci, tient donc en échec, suivant la Cour, la suspension du délai de péremption du permis en cas de recours introduit contre ledit permis. Mais la Cour va plus loin : elle considère que le permis devient « en quelque sorte caduque », « dès le moment » de la renonciation expresse d’exécution.

Cette dernière conclusion peut laisser plus songeur, et il conviendrait à notre avis de ne pas trop l’extrapoler. On ne répètera jamais assez qu’une autorisation de construire, transformer etc., a un caractère réel. L’autorisation est rattachée à la chose, au terrain, et n’est pas un droit attaché à la personne. D’ailleurs, le bourgmestre autorise un projet déterminé, qu’il juge conforme aux règles d’urbanisme, et il n’autorise pas une personne déterminée à réaliser tel ou tel projet.

En extrapolant trop l’arrêt de la Cour, on pourrait considérer, à tort selon nous, qu’une personne identifiée nominativement sur un permis, pourrait entraîner sa caducité, en y renonçant expressément, alors que d’autres personnes seraient potentiellement en droit de l’exécuter (par exemple, mais pas uniquement, en cas de transfert ou démembrement de la propriété) et de s’en prévaloir (par exemple, en tant qu’acquéreur du terrain concerné).

On pourrait imaginer par exemple le cas d’un compromis de vente avec conditions suspensives, dans lequel il est prévu que la vente ne se fera qu’après l’obtention d’un permis de bâtir déterminé, tandis que les démarches en vue de l’optention dudit permis seraient à charge du vendeur (il est plus fréquent que celles-ci soient à charge de l’acquéreur, mais l’hypothèse peut se présenter tout de même). Imaginons qu’après obtention du permis « à son nom », le vendeur, en litige avec l’acquéreur, décide de renoncer à « son » permis. Au delà de toute considération de droit des contrats quant à la nature du comportement du vendeur, appliquer le raisonnement de la caducité du permis à ce cas de figure, nous parrait contestable sur le plan du droit administratif, en raison du caractère réel de l’autorisation du bourgmestre.

Si de telles situations se présentent, la Cour aura l’occasion de préciser si les effets de la renonciation à l’exécution d’un permis de construire rendent bien l’acte administratif caduque dans ces hypothèses.

Me Sébastien COUVREUR – Avocat à la Cour
Me Elie DOHOGNE – Avocat à la Cour
[1] Projet de loi n° 44863 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, Commentaire des articles, ad. art. 36.
[2] Cour adm., 22 mars 2011, n°27480C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu
[3] Cour adm., 13 décembre 2018, n° 41580C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu
[4] Trib. adm., 27 septembre 2023, n° 46534 du rôle.